РЦБ.RU
  • Авторы
  • Иванова Александра, Руководитель практики по инфраструктуреи ГЧП юридической компании «Качкин и Партнеры»

  • Все статьи автора
  • Митина Ирина, Юрист практики по инфраструктуре и ГЧП юридической компании «Качкин и Партнеры»

  • Все статьи автора

Финансирование ГЧП-проектов:какой инструмент выбрать?

Май 2012

Реализация инфраструктурных проектов на базе государственно-частного партнерства (ГЧП) — новый для России механизм, который давно широко используется во всем мире. При этом важным аспектом остается прибыльность проекта, и зависит она прежде всего от того, каким образом государство и бизнес объединяют денежные ресурсы.

Особенность ГЧП заключается в том, что за привлечение финансирования отвечает не государство, а инвестор, и в результате у него появляется возможность получения прибыли в течение длительного срока — либо от конечных пользователей (концессия), либо от государства (частная финансовая инициатива).1

Для реализации ГЧП-проектов государство и бизнес объединяют денежные ресурсы, при этом бизнес обеспечивает их эффективное использование, а государство отвечает за минимизацию расходов. В отношении большинства ГЧП-проектов следует говорить о «проектном финансировании», возврат заемных средств по которому осуществляется исключительно из генерируемых проектом доходов.

Принципы финансирования

Пока Правительство Российской Федерации размышляет над созданием правовой базы по финансированию инфраструктурных проектов в форме, пригодной для международных игроков, мировое сообщество активно участвует в данной деятельности, и подтверждением тому является принятый в 2007 г. Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) документ «Принципы участия частного сектора в инфраструктурных проектах».2

Среди названных ОЭСР важнейших принципов финансирования инфраструктурных проектов на базе ГЧП можно отметить:

1. Выбор инвестора, исходя из анализа соотношения затрат и выгоды (cost-benefit analysis) с учетом возможных альтернативных способов реализации проекта и его влияния на различные секторы экономики (к примеру, успешная реконструкция аэропорта может привести к увеличению пассажиропотока и притоку туристов в город или регион).

2. Обязательная оценка прибыльности проекта и/или возможности получения прибыли от конечных пользователей, а в случае неудачного стечения обстоятельств — наличие плана по привлечению альтернативных источников финансирования.

3. Распределение рисков и обязанностей между сторонами таким образом, чтобы риск приняла та сторона, которая сможет наиболее эффективно за него отвечать.

4. Прозрачность конкурсных процедур, защита имущественных прав инвестора, отсутствие коррупционного фактора.

5. Соблюдение интересов конечных пользователей и иных заинтересованных лиц как приоритет публичного партнера.

6. Наличие необходимых управленческих ресурсов для ведения проекта публичным партнером. При отсутствии опытных и квалифицированных специалистов даже самый амбициозный и востребованный проект может быть обречен на провал.

7. Содействие публичного партнера частному — подразумевает полное раскрытие всей информации, относящейся к проекту. В противном случае инвестор может столкнуться с рисками, о существовании которых он не знал, что может повлечь за собой повышение стоимости проекта либо невозможность его реализации.

8. Осознание сторонами последствий реализации проекта или отказа от его осуществления: участники уделяют должное внимание социальным изменениям, которые будут вызваны реализацией проекта.

Что примечательно, российские авторы3 расставляют акценты иначе и считают основными принципами участие в проекте надежных партнеров, квалифицированную подготовку проектно-сметной документации, капитализацию проекта, распределение проектных рисков между участниками, наличие обеспечения и гарантий.

Получается, что российские практики большее внимание уделяют техническим аспектам, имеющим значение «здесь и сейчас». Западная же ГЧП-политика ставит перед собой более глобальные цели, ориентируясь на экономические и социальные последствия реализации проекта, защиту прав инвесторов, искоренение коррупции.

Методы финансирования

Стратегия финансирования ГЧП-проектов зависит от выбранных методов и источников инвестиций. Основными методами можно назвать: самостоятельное финансирование, акционирование и иные формы долевого финансирования, банковские кредиты, финансирование, полученное за счет размещения инфраструктурных облигаций, бюджетное и смешанное финансирование4.

Случаи, когда частный партнер готов полностью оплатить инфраструктурный проект за счет собственных средств, почти не встречаются на практике, так как партнеры либо не обладают достаточными для этого ресурсами, либо предпочитают не вкладывать свои деньги в большом объеме, а привлекать финансирование и разделять проектные риски с кредиторами.

Что касается банковских кредитов, то по ним всегда требуется обеспечение, а включенного в проект имущества бывает недостаточно для обеспечения необходимого объема финансирования.5 Тем не менее ввиду длительности использования и накопленного международного опыта банковское кредитование остается самым распространенным способом финансирования ГЧП-проектов в мире, а шаблоны кредитных договоров, разработанные Ассоциацией кредитного рынка (Loan Market Association, или LMA)6, успешно применяются во всей Европе.

Пенсионные и страховые резервы представляют собой колоссальный объем средств, использование которых, однако, жестко регулируется на государственном уровне. В частности, в Индии страховые компании обязаны инвестировать не менее 10% своих доходов в развитие инфраструктуры или социального сектора.7 Примеры успешной реализации проектов ГЧП за счет пенсионных фондов можно найти в Индии, Австралии, Канаде и Соединенном Королевстве, среди них — строительство Бирмингемского аэропорта из средств Пенсионного фонда преподавателей г. Онтарио (Ontario Teachers’ Pension Plan), строительство международного аэропорта в Окленде, Новая Зеландия, с помощью Канадского пенсионного фонда (Canada Pension Plan)8 и др.

В рамках бюджетного финансирования в последнее время в России набирает популярность идея поддержки ГЧП-проектов по схеме TIF (Tax increment financing). Данная модель, широко применяемая в США (из наиболее известных проектов можно выделить развитие отдельных районов городов Канзас-Сити и Чикаго, множество проектов в штате Калифорния, строительство города Меса-дель-Сол в штате Нью-Мексико), также используется для регионального развития во многих странах мира. Суть ее заключается в том, что возврат привлеченных средств осуществляется за счет увеличения объема налоговых сборов в регионе или даже отдельно взятом районе города. В России подобные проекты лишь обсуждаются, примеры реализации отсутствуют.

ГЧП и инфраструктурные облигации

В мировой практике инфраструктурные облигации (ИО) являются одним из наиболее эффективных способов финансирования долгосрочных проектов. Наравне с кредитами и государственным субсидированием они используются для привлечения денежных средств при осуществлении долгосрочных проектов, которые требуют значительных затрат на стадии создания объекта инфраструктуры и приносят прибыль на этапе его эксплуатации. Этот метод успешно применяется в Канаде, США, странах Латинской Америки, Индии, в европейских государствах. Виды ИО представлены на рисунке.

Распространенными инструментами, стимулирующими обращение ИО, за рубежом являются предоставление налоговых льгот (например, в отношении доходов по ИО), государственные гарантии по облигациям (как способ обеспечения исполнения обязательств) и гарантии публичного субъекта по соглашениям о государственно-частном партнерстве (например, гарантирование определенного уровня поступлений от эксплуатации объекта инфраструктуры).

Правовые аспекты использования ИО в России

В связи с несовершенством правовой базы ИО редко используются в России. На сегодняшний день специальное законодательство об ИО в России отсутствует, а правоотношения, возникающие в связи с их выпуском, обращением и погашением, регулируются Федеральным законом № 39-ФЗ от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг». Таким образом, статус ИО не позволяет выявить их отличительные признаки, а следовательно, и называть выпускаемые облигации инфраструктурными.

Вопрос о реформе законодательства в сфере ИО был поставлен еще в 2008 г., когда Правительством РФ была утверждена Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г.9 В документе подчеркивалось, что для привлечения инвестиционных ресурсов в долгосрочные проекты по развитию инфраструктуры на законодательном уровне следует принять меры, направленные на стимулирование вложений в ИО. В 2009 г. в развитие данной Стратегии Федеральная служба по финансовым рынкам разработала проект закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций».10 Несмотря на активные обсуждения11, закон так и не был принят, а правовое положение ИО не получило юридического закрепления.

Инфраструктурные проекты в РФ финансируются по схеме выпуска процентных документарных облигаций на предъявителя, а особенности их обращения, в частности адресное финансирование и предоставляемые гарантии, указываются в документах, связанных с выпуском, а также вытекают из характера проекта. Условно данные обстоятельства позволяют рассматривать стандартные корпоративные облигации в качестве ИО.

В таких проектах эмитентами облигаций выступают специально созданные для реализации конкретных проектов компании (SPV). Это служит своеобразной страховкой того, что средства, полученные от размещения ценных бумаг, будут направлены на строительство определенного объекта. Привязка ИО к проекту предусмотрена распоряжением Правительства РФ, регламентирующим предоставление государственных гарантий под данные облигации, а также рядом информационных документов, подготавливаемых проектными компаниями12. Однако о других отличительных признаках инфраструктурных облигаций — корпоративных правах, льготах и основных источниках исполнения обязательств — речь в данном случае не идет. Соответственно, владельцы облигаций не имеют возможности проследить направления расходования ресурсов, привлечь к ответственности при обнаружении нецелевого использования или получить какие-либо преимущества, которые стимулировали бы вложение средств в инфраструктурные проекты.

Обращение муниципальных ИО в России ограничено принципом совокупного покрытия расходов бюджета, запрещающим увязывать бюджетные расходы с определенными видами доходов. Соответственно, публичный субъект не вправе в общем порядке гарантировать вложение средств, полученных от размещения облигаций, в конкретный объект инфраструктуры.

В отношении облигаций, выпускаемых в рамках ГЧП, федеральное законодательство устанавливает следующие нормы: 1) упрощенный порядок включения в котировальный список ценных бумаг эмитента-концессионера (облегчает выход облигаций на широкий рынок)13; 2) предоставление государственных (и муниципальных) гарантий по облигационным займам, направляемым на инвестиционные проекты14. Данные положения не позволяют отразить особенности оборота ИО, присущие мировой практике, и мало способствуют развитию этого института в России.

О повышении ликвидности ИО

На сегодняшний день в РФ государственные гарантии являются практически единственным инструментом повышения ликвидности облигаций. В условиях, когда владельцы ценных бумаг не имеют правового механизма влияния на прибыльность проекта, они хотят заручиться поддержкой публичного субъекта. Между тем Бюджетный кодекс РФ устанавливает императивное требование о предоставлении принципалом обеспечения по регрессному требованию, которое предъявит ему гарант после исполнения обязательства по гарантии перед бенефициаром. Традиционно частный партнер обращается к эмиссии ИО в том случае, когда у него недостаточно средств для финансирования проекта. Однако для того чтобы его облигации покупали, ему нужно подкрепить их государственными гарантиями, условием получения которых является наличие все тех же денежных средств или эквивалентного им имущества.

В совокупности с установленным ФЗ «О концессионных соглашениях» запретом на передачу в залог имущественных прав по концессионному соглашению (п. 6 ст. 3) данная норма существенно снижает оборотоспособность проектных ценных бумаг. Кроме того, Правила отбора инвестиционных проектов предусматривают возможность выдачи государственных гарантий РФ по облигациям только в отношении проектов, стоимость которых составляет не менее 5 млрд руб.15, исключая вероятность обеспечения для менее дорогостоящих и менее рисковых проектов. Муниципальные гарантии не обладают достаточной степенью надежности, поскольку местные бюджеты зачастую сами нуждаются в дополнительных источниках покрытия дефицита.

Таким образом, хотя ИО и представляют собой эффективный механизм финансирования, особенно при недостаточности бюджетных средств и невыгодных или чрезмерно обременительных условиях банков по кредитам, в России их применение сопряжено с рядом трудностей, обусловленных неполнотой законодательной базы в данной области. Основной целью участников ГЧП-проектов является своевременная и эффективная реализация проекта; «замораживание» строительства или замена партнера рассматриваются лишь как исключительные меры. С учетом этого приток денежных средств — одна из приоритетных задач сторон. При наличии эффективного механизма привлечения проектного финансирования посредством ИО можно существенным образом увеличить количество инфраструктурных проектов в регионах и приступить к решению накопившихся проблем в транспортной, социальной и коммунальной сферах.

Для упрощения оборота, а также повышения инвестиционной привлекательности ИО рекомендуется внести ряд изменений в действующее законодательство, в частности: 1) закрепить понятие «инфраструктурная облигация и его основные признаки, такие как направление инвестиций на конкретные объекты и исполнение обязательств по облигациям за счет определенных источников; 2) установить возможность предоставления гарантий по проектам, не требующим существенных затрат; 3) ввести льготный налоговый режим в отношении ИО; 4) предоставить владельцам ИО право на осуществление мониторинга за ходом реализации проекта; 5) упростить процедуру выдачи гарантий по ИО, а также более четко регламентировать механизм исполнения обязательств гарантом; 6) раскрыть порядок участия в обращении ИО пенсионных фондов16 и Внешэкономбанка.


Содержание (развернуть содержание)
Мы — коммуникаторы между средним бизнесом, с одной стороный, и властью — с другой
Финансирование ГЧП-проектов:какой инструмент выбрать?
Несмотря на высокие нефтяные доходы, финансовые показатели российских региональных и местных органов власти — за исключением нескольких богатых регионов — будут ухудшаться
Блестящий ум российских инженеров необходимо превратить в инвестиционно привлекательный актив
Текущее состояние отрасли прямых и венчурных инвестиций в России
Венчурный бизнес в России: первый раз в первый класс
Российский рынок прямых и венчурных инвестиций: итоги 2011 г.
Секрет успехав венчурном бизнесе: быть оптимистом, иметь терпение и никогда не сдаваться
Пересмотр инвестиционных приоритетов в нефтяной отрасли РФ в связи с введением режима «60—66»
Совершеннолетие рынка ценных бумаг в России — есть ли перспектива?
Facebook: главное финансовое событие года
Почем баррель нефти на рынке инноваций и инвестиций:ИРЗУС как представитель сырьевого и высокотехнологичного секторов экономики
Управление инвестиционным портфелем негосударственного пенсионного фонда
Риски и возможности при долгосрочном инвестировании в паевые инвестиционные фонды
Так все-таки, что там с этими?... Как его?... С эмитентами!
2012-Й — «ГОД ПЕЧАТНОГО СТАНКА» ПОЛНОСТЬЮ ОПРАВДЫВАЕТ СВОЕ НАЗВАНИЕ
Учетный кредит в банковской системе России
Управление стоимостью прав требования по проблемным кредитам
Buy-back российских компаний: причины и следствия

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
Яков Миркин
Инвестиции: макроэкономические вызовы
Какую модель экономики мы создали за четверть века? Это экономика сверхконцентраций собственности и огосударствления. Экономика вертикалей, олигополий, ресурсы сверхконцентрированы в Москве, малый и средний бизнес — подавлен.
Константин Угрюмов
Софинансирование ИПК — улучшение качества жизни россиян не только в будущем, но и сейчас
Банк России и Минфин РФ согласовали концепцию индивидуального пенсионного капитала (ИПК). Гражданам предложат копить себе на пенсию самостоятельно. Вопрос в том, какое количество россиян согласится участвовать в новой пенсионной системе.
Александр Баранов
Solvency II для НПФа
Согласно Информационному письму Банка России - в первой половине 2017 года будет разработана дорожная карта внедрения Solvency II на российском страховом рынке. В статье описан опыт использования стандартов Solvency II для частных пенсионных фондов в ЕС, обсуждается возможность применения Solvency II для российских НПФов.
Светлана Бик
Долгосрочные институциональные инвестиции в инфраструктуру россии на основе концессии: итоги 2016 года
В 2005 г. в РФ появилась возможность финансирования инфраструктуры за счет концессионной модели, которая является основной формой ГЧП для реализации крупных проектов. За прошедшее время к финансированию подключились и НПФы. Отличительной особенностью является присутствие в схеме финансирования концессионных облигаций.
Все публикации →
  • Rambler's Top100