Casual
РЦБ.RU
  • Автор
  • Жигалов Дмитрий, Руководитель сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»

  • Все статьи автора

Правовые условия и ограничения предоставления бюджетных гарантий для финансирования муниципальной инфраструктуры

Октябрь 2011

В настоящее время значительная часть муниципальных образований испытывает недостаток бюджетных ресурсов для выполнения расходных обязательств в соответствии с закрепленными за ними полномочиями. Средств в местных бюджетах большинства муниципальных образований в России хватает только на удовлетворение текущих нужд, расходы капитального характера осуществляются в значительной части за счет трансфертов из бюджетов других уровней1.

При этом инвестиционные потребности муниципальных образований крайне высоки. Уровень изношенности муниципальной инфраструктуры практически повсеместно превышает 50—60% по разным группам ее объектов. По отдельным муниципальным образованиям уровень износа объектов инфраструктуры составляет 70—80% и в основном оценивается так называемым «показателем бухгалтерского износа» (разница начальной и остаточной балансовой стоимости объекта, поделенная на начальную балансовую стоимость, взятая в процентах), который не отражает объективную картину действительности. Тем не менее очевидно, что большинство инфраструктурных объектов в муниципальных образованиях сильно устарели, и их надежность снижается с каждым днем.

Возможные способы реализации финансового обеспечения инвестиционных запросов муниципальных образований, т. е. привлечение средств в объекты муниципальной инфраструктуры, следующие:

  • муниципальные заимствования (например, путем выпуска облигаций);
  • переложение инвестиционных рисков на частные компании, управляющие объектами инфраструктуры, в рамках проектов государственно-частного партнерства, к примеру концессионных соглашений;
  • заимствования муниципальных предприятий и хозяйствующих субъектов с корпоративной формой собственности под гарантии местных бюджетов.

Муниципальные заимствования в условиях недостатка средств в местных бюджетах сегодня маловозможны. Причиной является, в том числе, высокая трансфертозависимость муниципальных образований.

Переложить инвестиционные риски на частный бизнес для муниципалитета сегодня затруднительно — государственно-частное партнерство в России развивается сравнительно медленными темпами. Механизм концессии применяется российскими муниципальными образованиями, мягко говоря, нечасто. Нелегко найти инвестора, заинтересованного в заключении концессионного соглашения, и основных причин тому две:

  • отсутствие надежных механизмов защиты прав частных компаний на построенные (реконструированные) объекты в рамках заключенных концессионных соглашений;
  • неопределенность будущей выручки и, как следствие, риск невозврата вложений.

Поэтому на практике большую часть кредитных ресурсов для инвестирования в муниципальную инфраструктуру сегодня привлекают муниципальные унитарные предприятия (далее — МУПы) и хозяйствующие субъекты с корпоративной формой собственности под бюджетные гарантии субъектов РФ и муниципальных образований2. Например, при реализации проектов реконструкции водоочистных сооружений часто принципалом выступает ОАО.

В настоящей статье сделана попытка проанализировать правовые условия и ограничения предоставления МУПам бюджетных гарантий субъектов РФ и муниципальных образований по обеспечению возврата кредитных средств, привлекаемых на реализацию проектов развития муниципальной инфраструктуры. Кроме того, статья призвана ответить на вопрос: как с учетом существующих ограничений спрогнозировать возможные объемы предоставления гарантий МУПам за счет средств местного и регионального бюджета.

Для справки: в соответствии с Бюджетным кодексом (далее — БК РФ) государственной или муниципальной гарантией является вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета на основании условий даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

УСЛОВИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ БЮДЖЕТНЫХ ГАРАНТИЙ

Согласно п. 2 ст. 117 БК РФ каждый регион (муниципальное образование) должны утвердить своим законом (нормативным правовым актом) Порядок предоставления государственных (муниципальных) гарантий.

На основании положений ст. 115.2 БК РФ региональные и муниципальные бюджетные гарантии МУПам могут предоставляться в соответствии с установленным Порядком в пределах общей суммы гарантий, определенной законом или решением о бюджете, по решению соответствующего публично-правового образования и согласно заключенному договору о предоставлении гарантии.

Программа государственных (муниципальных) гарантий

В законе (решении) о бюджете региона (муниципального образования) определяется предельный объем обязательств по бюджетным гарантиям, а одним из приложений к бюджету является Программа государственных (муниципальных) гарантий, являющая собой перечень предоставляемых региональных (муниципальных) гарантий в рублях на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). В Программе государственных (муниципальных) гарантий должен указываться (ст. 110.2 Бюджетного кодекса РФ):

1) общий объема гарантий;

2) направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению;

3) наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу3, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий;

4) общий объем бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.

В Программе государственных (муниципальных) гарантий отдельно указывается каждое направление (цель) гарантирования с указанием принципалов по всем региональным гарантиям, объем которых свыше 10 млн руб., и всем муниципальным гарантиям, объем которых превышает 100 тыс. руб.

Договор о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии

Основанием для предоставления бюджетной гарантии регионом или муниципалитетом конкретному муниципальному предприятию в соответствии с Программой государственных (муниципальных) гарантий является Договор о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии.

Согласно ст. 115 БК РФ в договоре о предоставлении бюджетной гарантии должны быть указаны:

  • наименование гаранта (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;
  • обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;
  • объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;
  • определение гарантийного случая;
  • наименование принципала;
  • безотзывность гарантии или условия ее отзыва;
  • основания для выдачи гарантии;
  • вступление в силу (дата выдачи) гарантии;
  • срок действия гарантии;
  • порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;
  • порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
  • наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии;
  • порядок и сроки возмещения принципалом гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии (при наличии регрессного требования по гарантии);
  • иные условия гарантии, а также сведения, определенные правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.

В соответствии с заключенным Договором о предоставлении МУПу бюджетной гарантий гарантия может предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность региона или муниципалитета по обеспеченным обязательствам МУПа. Это означает, что либо регион (муниципалитет) полностью отвечает по обеспеченным бюджетной гарантией обязательствам МУПа средствами своего бюджета (в случае субсидиарной ответственности), либо регион (муниципалитет) и МУП совместно отвечают по обязательствам (в случае солидарной ответственности).

Предоставленная гарантия может вступать в силу как с определенной календарной даты (даты выдачи гарантии), так и при наступлении определенного события (условия), которое может произойти в будущем.

Бюджетный кодекс РФ особо оговаривает ограничения на изменение условий предоставленной гарантии:

  • условия государственной или муниципальной гарантии не могут быть изменены гарантом без согласия бенефициара;
  • регион (муниципалитет) имеет право отозвать государственную (муниципальную) гарантию только по основаниям, указанным в Договоре о предоставлении бюджетной гарантии.

Условия предоставления бюджетных гарантий

Бюджетное законодательство устанавливает ряд условий, при соблюдении которых бюджетные гарантии региона (муниципалитета) могут предоставляться МУПам:

  • проведение анализа финансового состояния муниципального предприятия (может не проводится в случае государственной или муниципальной гарантии без права регрессного требования);
  • предоставление муниципальным предприятием обеспечения исполнения обязательств предприятия по удовлетворению регрессного требования к нему, в связи с исполнением в полном объеме, или в какой-либо части гарантии (в случае наличия регрессного требования по предоставляемой гарантии);
  • отсутствие у муниципального предприятия просроченной задолженности по денежным обязательствам перед, соответственно, Российской Федерацией, регионом, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям.

Конкретные условия предоставления бюджетной гарантии региона (муниципального образования) прописаны в Порядке предоставления государственных (муниципальных) гарантий, утвержденном региональным законом (нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления).

Оценка финансового состояния получателя гарантии

Анализ финансового состояния муниципального предприятия, которому предоставляется бюджетная гарантия, должен проводиться в соответствии с порядком, определяемым, как правило, финансовым органом региона или муниципального образования. Результатом оценки финансового состояния МУПа является вывод о его финансовом положении.

Финансовое положение предприятия не может быть оценено как хорошее при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

  • просроченной задолженности по платежам и сборам в бюджеты любых уровней, наличие просроченных долговых обязательств, наличие любой просроченной кредиторской задолженности перед работниками предприятия или контрагентами. В этом случае до оценки финансового состояния дело не доходит, так как вступает в силу запрет БК РФ;
  • скрытых потерь (например, неликвидных запасов готовой продукции или требований, безнадежных к взысканию) в размере 1/4 чистых активов предприятия и более;
  • убыточной деятельности, приведшей к существенному (25% и более) снижению чистых активов предприятия (по сравнению с их максимальным уровнем за последние 3 года);
  • случаев неисполнения обязательств по иным договорам с гарантом в течение последнего года либо прекращения предприятием обязательств по иным договорам с гарантом путем предоставления взамен исполнения обязательства отступного в форме имущества, которое не было реализовано гарантом в течение 180 календарных дней или более.

Финансовое положение предприятия оценивается как удовлетворительное, если финансовый анализ деятельности МУПа или иные сведения о нем свидетельствуют об отсутствии прямых угроз текущему финансовому положению, но существуют негативные тенденции, которые до окончания срока действия гарантии могут привести к появлению финансовых трудностей, если предприятие своевременно не примет необходимые превентивные меры.

Финансовое положение МУПа оценивается как неудовлетворительное, если предприятие признано несостоятельным (банкротом) в соответствии с законодательством либо существует угроза признания его банкротом, т. е. предприятие является устойчиво неплатежеспособным, или финансовый анализ предприятия свидетельствует об угрожающих негативных явлениях, вероятным результатом которых станет его устойчивая неплатежеспособность в ближайшем будущем. К негативным явлениям могут быть отнесены: убыточная деятельность, отрицательная величина либо существенное сокращение чистых активов, существенное падение объемов выручки от основной деятельности, существенный рост кредиторской и (или) дебиторской задолженности и др.

Планирование бюджетных ассигнований на возможное исполнение гарантий

Объем обязательств по бюджетным гарантиям включается в объем муниципального долга (п. 3 ст. 100 БК РФ), долга субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 98 БК РФ).

В этой связи в случае предоставления бюджетных гарантий регион или муниципалитет должен предусмотреть в своем бюджете ассигнования на возможное исполнение обязательств по предоставленным гарантиям. По бюджетным гарантиям, предоставляемым с правом регрессного требования гаранта к принципалу, бюджетные ассигнования на возможное исполнение обязательств по предоставленным гарантиям отражаются в источниках финансирования дефицита бюджета, по гарантиям без права регрессного требования — в расходной части бюджета.

Объем бюджетных ассигнований на возможное исполнение обязательств по каждой бюджетной гарантии определяется на основе объема и условий гарантируемого обязательства в пределах суммы обязательств по предоставленной гарантии, возникающих у гаранта при наступлении гарантийного случая.

Чтобы снизить сумму бюджетных ассигнований, предусматриваемых на возможное исполнение гарантий, регионы и муниципалитеты вправе производить расчет объема бюджетных ассигнований на возможное исполнение предоставленных гарантий с учетом оценки уровня кредитного риска (риска наступления гарантийного случая), присущего предоставляемой гарантии. Другими словами, регионы и муниципалитеты могут планировать бюджетные ассигнования на возможное исполнение гарантий с учетом качества предоставленных гарантий, которое определяется вероятностью наступления гарантийного случая.

В этих целях высший исполнительный орган региона, глава муниципального образования или местная администрация должны утвердить методику расчета бюджетных ассигнований на возможное исполнение предоставленных бюджетных гарантий.

Данная методика может предусматривать, что процент обязательств по гарантии, на который предусматриваются бюджетные ассигнования, варьируется в зависимости от уровня кредитного риска по гарантии, определяющего качество гарантии. Определение качества гарантии осуществляется на основе оценки финансового положения гарантополучателя и (или) качества обслуживания обязательств гарантополучателя перед соответствующим бюджетом.

Соответствующие методики приняты в городе Уфе4, Вологодской области5, Ульяновской области6, а также ряде других регионов и муниципальных образований.

В регионах и муниципалитетах подходы к определению качества гарантий несколько различаются, однако в общем случае классификация осуществляется по следующей шкале:

  • I (высшая) категория качества (стандартные гарантии) — величина кредитного риска признается несущественной;
  • II категория качества (нестандартные гарантии) — величина кредитного риска является незначительной;
  • III категория качества (сомнительные гарантии) — величина кредитного риска является значительной;
  • IV категория качества (проблемные гарантии) — соответствует высокому кредитному риску;
  • V (низшая) категория качества (безнадежные гарантии) — соответствует чрезмерно высокому кредитному риску: вероятность исполнения обязательств по заимствованию, на которое выдана гарантия, близка к нулю из-за неспособности или отказа гарантополучателя выполнять обязательств по заимствованию.

Соответственно, чем выше уровень кредитного риска по гарантии (чем ниже качество гарантии), тем в большем объеме закладываются в бюджет ассигнования на возможное исполнение гарантии. По безнадежным гарантиям объем ассигнований на возможное исполнение обязательств закладывается в бюджет в 100%-ном размере, по нестандартным — 20%, по стандартным (наиболее «качественным») — не предусматривается.

Отметим, что размер регионального и муниципального долга не уменьшается в том случае, если на возможное исполнение бюджетной гарантии предусмотрено меньше бюджетных ассигнований, чем объем обязательств по гарантии. Дело в том, что в объем регионального и муниципального долга должен включаться весь объем обязательств по предоставленным бюджетным гарантиям региона и муниципалитета, тогда как в региональный и местный бюджет может закладываться неполная сумма средств на обеспечение обязательств по гарантии.

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ПРЕДЕЛЬНОГО ОБЪЕМА БЮДЖЕТНЫХ ГАРАНТИЙ ЗА СЧЕТ МЕСТНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Бюджетные ограничения по долговым обязательствам и предоставлению бюджетных гарантий

В числе ограничений Бюджетного кодекса РФ на размер предоставляемых гарантий — ограничения по величине долга муниципалитета или региона и расходам на обслуживание долга. С учетом этих ограничений можно рассчитать предельные объемы возможного предоставления гарантий за счет местного и регионального бюджета.

Бюджетным кодексом РФ установлены следующие ограничения по долговым обязательствам и, следовательно, по предоставлению бюджетных гарантий субъектов РФ и муниципальных образований:

  • предельный срок региональной гарантии составляет 30 лет (ст. 98, п. 6), муниципальной гарантии — 10 лет (ст. 100, п. 4);
  • предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. При этом если доля межбюджетных трансфертов без учета субвенций превышает 60% доходов регионального бюджета в течение двух из последних трех лет, то максимальный размер долга уменьшается в 2 раза (ст. 107, п. 2);
  • предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. При этом если доля межбюджетных трансфертов без учета субвенций превышает 70% доходов муниципального бюджета в течение двух из последних трех лет, то максимальный размер долга уменьшается в 2 раза (ст. 107, п. 3);
  • размер расходов на обслуживание регионального или муниципального долга не должен превышать 15% расходов соответствующего бюджета за вычетом субвенций (ст. 111).

Расчет максимального размера бюджетных гарантий

При расчете максимального размера долговых обязательств муниципалитета, включая муниципальные гарантии, сначала проверяется, «подпадает» или нет соответствующий местный бюджет под критерий БК РФ по максимальному размеру доли межбюджетных трансфертов за вычетом субвенций в доходах бюджета. Если эта доля ниже 70% — предельный размер муниципального долга равен объему доходов местного бюджета; если свыше 70% — предельный объем муниципального долга равен 50% от объема доходов местного бюджета.

Расходы на обслуживание муниципального долга не должны превышать 15% от объема расходов бюджета за вычетом субвенций.

Рассматривая эти условия как систему, можно рассчитать прогнозные значения предельной суммы муниципальных заимствований на предельный срок предоставления муниципальной гарантии — 10 лет. Отметим, что в муниципальных Порядках предоставления бюджетных гарантий зачастую указывается срок предоставления муниципальных гарантий, составляющий менее 10 лет. Как правило, срок муниципальных бюджетных гарантий не более 5—6 лет, в соответствии со своими Порядками предоставления гарантий. Это необходимо учитывать при построении расчетной модели предельных объемов муниципальных гарантий по годам по конкретному муниципалитету и (или) случаю предоставления гарантии.

Гарантии входят в состав долга, и в расчетных целях можно принять, что их доля в объеме долга составляет 50%. В зависимости от специфики конкретной ситуации, условий и задач определения предельной суммы гарантий при расчетах может указываться иное значение.

Аналогично рассчитывается предельная сумма региональных гарантий. Срок, на который предоставляются региональные бюджетные гарантии, может быть более длительным, поскольку предельный срок региональных заимствований составляет 30 лет.

Анализ текущего положения муниципальных бюджетов и законодательных ограничений по предоставлению гарантий и размеру долговой нагрузки позволяет сделать следующий вывод: для многих муниципалитетов размер бюджетной гарантии, которую они могут предоставить МУПу, будет небольшим. В этом случае бюджетные гарантии в недостающем размере должны быть предоставлены субъектом Российской Федерации. Следовательно, при построении расчетной модели предельных объемов гарантий размер обязательств субъекта РФ по гарантии определяется как объем обязательств МУПа за вычетом размера муниципальной гарантии — в течение предельного срока предоставления муниципальной гарантии. По окончании этого срока размер региональной гарантии равен всему размеру оставшихся обязательств МУПа, которые гарантирует регион.


Содержание (развернуть содержание)
Оптимизация торговой инфраструктуры управляющих компаний
Уроки кризиса. Автоматизацияпроцесса управления рисками при действиях контрагентов НПФа
Интернет-трейдинг для частных инвесторов: формы и инструменты будущего
Количественное смягчение в США:был ли смысл?
Долгосрочные опережающие индикаторы экономического развития
Ямайская валютная система: швейцарская модификация
Управляющая компания ЗПИФН: застройщик земельного участка или участник строительства объекта недвижимости?
Инсайд: вопросы правоприменения в России
Высокий полет
Арт-активы для пенсионных фондов
Китайский синдром
Роль инвестиционных банков в развивающихся экономиках
Восток — дело тонкое!
О некоторых аспектах регулирования египетского фондового рынка
Долговая политика Самарской области в 2010-2011 годах и основные направления ее развития
Волгоградские областные займы: инструмент сбалансированного развития
Правовые условия и ограничения предоставления бюджетных гарантий для финансирования муниципальной инфраструктуры

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100