Casual
РЦБ.RU
  • Автор
  • Шешеро Ирина, Президент Национальной инвестиционной ассоциации,член Комитета ТПП РФ по инвестиционной политике, канд. экон. наук

  • Все статьи автора

Государственно-частное партнерство: предложения по развитию

Февраль 2011

Актуальность государственно-частного партнерства (ГЧП) в России сейчас велика как никогда. В условиях кризиса значительно сократились объемы финансирования по федеральным целевым программам и федеральным адресным инвестиционным программам, а также за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Действующим «поставщиком» денежных ресурсов по-прежнему остается Внешэкономбанк, однако нагрузка на него крайне высока в связи с уменьшением поступлений из других источников. Эти факторы обусловили необходимость совершенствования всех существующих механизмов ГЧП, а также поиска новых. В данной статье представлен анализ нынешнего состояния отдельных инструментов ГЧП и суммированы предложения по их дальнейшему развитию.

В настоящее время механизмы ГЧП широко используются в мировой практике для привлечения государством частного капитала с целью создания и развития объектов инфраструктуры. Понимание сути самого термина ГЧП базируется на следующих ключевых принципах:

  • наличие формализованных отношений между государственными и частными участниками, которые фиксируются в официальных документах (в нормативных правовых актах, соглашениях, контрактах и др.), т. е. образуют особые правовые институты, предполагающие права и обязанности для каждой стороны;
  • партнерский характер взаимоотношений сторон ГЧП — органы государственного управления выступают в ГЧП-проектах не столько регулятором, сколько равноправным для частного инвестора партнером, который не стремится реализовать в отношении него свои властные полномочия;
  • общие цели и четко выраженный государственный интерес сторон ГЧП — иными словами, ГЧП–проекты прежде всего призваны ставить перед собой общественно-полезные цели;
  • совместные действия государства и частного инвестора по привлечению ресурсов в ГЧП-проекты, принятию решений в процессе финансирования и управления ими, распределению между собой расходов и рисков, а также полученных результатов.

Итак, основной признак ГЧП — это наличие официальных отношений между государством и частным инвестором.

В России пока нет единого понимания ГЧП среди представителей государства и бизнеса. В нашей стране это понятие только начинает укореняться. Две стороны — государство и бизнес — наделяют ГЧП своими смыслами, исходя из своих интересов. Иногда чиновники стремятся переложить бремя изношенной инфраструктуры на бизнес, не имея при этом возможности и желания софинансировать проекты, либо надеются привлечь в регион деньги из федеральных источников. Зачастую бизнес рассматривает ГЧП как способ получения преференций со стороны органов власти или канал доступа к перспективным с точки зрения быстрой окупаемости и прибыли инфраструктурным объектам, находящимся в государственной и муниципальной собственности.

Основными препятствиями для развития ГЧП в регионах России в настоящее время являются:

  • несовершенство законодательной базы, барьеры со стороны федерального законодательства;
  • неспособность регионов с привлекательной сферой и объектами для инвестирования подготовить и представить проект инвестору в соответствии с международной практикой;
  • недостаток долгосрочных финансовых ресурсов, а также нехватка частных инвесторов, желающих вкладывать средства в ГЧП-проекты;
  • конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления, когда, например, инвестиционные инициативы, получившие поддержку на одном уровне, сталкиваются с противодействием на другом;
  • административные барьеры в решении вопросов землепользования, подведения инженерных сетей, получения согласований и разрешительной документации и др.

Рассмотрим основные инструменты ГЧП, проанализируем имеющиеся проблемы и постараемся сформулировать некоторые рекомендации.

Целевые программы

Такой инструмент бюджетного инвестирования, как долгосрочные целевые, федеральные и региональные программы, появился одним из первых. Это один из ключевых механизмов государственной инвестиционной политики. Федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП) являются основной формой распределения федеральных средств. При формировании целевых программ государство учитывает экономические и социальные потребности населения и хозяйствующих субъектов.

Однако целевые программы остаются весьма несовершенным инструментом, так как не предусматривают прямого взаи­модействия между государством и частным инвестором. ФЦП и ФАИП могут быть отнесены к инструментам ГЧП достаточно условно, поскольку в них отсутствует один из главных признаков ГЧП — наличие формализованных отношений между государством и частным инвестором и, соответственно, взаимных обязательств между ними. Включение в ФЦП какого-либо объекта не является обязательством государства по его финансированию, не гарантирует выделения средств в требуемом объеме и в определенные сроки.

В России до сих пор нет закона, регулирующего ФЦП. Процедура формирования ФЦП не регламентирована. Практически отсутствуют единые правила разработки целевых программ, отбора входящих в них инвестиционных проектов, распределения бюджетных средств в зависимости от приоритетов.

Еще на этапе создания программ не всегда удается достичь необходимого баланса общественных и частных интересов. ФЦП и ФАИП не означают обязательств государства действительно осуществить предусмотренное программами финансирование. Частные инвесторы не имеют никаких гарантий того, что их интересы будут учтены, а обязательства государства — выполнены. Кроме того, государство может вносить изменения в отдельные ФЦП и ФАИП, в результате чего размер финансирования проектов может быть существенно скорректирован или сам проект может быть вообще исключен из программы. По статистике, уровень исполнения обязательств государства в рамках ФЦП составляет не более 40%.

В настоящее время целевые программы являются наименее привлекательными для частных инвесторов. Для успешного функционирования ФЦП и ФАИП в них должны присутствовать формальные взаимные обязательства двух сторон — государства и частного инвестора — по соинвестированию в рамках целевых программ. В связи с этим целесообразно закрепить необходимость заключения инвестиционного соглашения между государством и частным инвестором по совместной реализации каждого проекта, включенного в целевую программу. Привлекательность ФЦП существенно возрастет для потенциальных инвесторов, если будет решен важный вопрос, который касается необязательного для государства постановления, утверждающего целевую программу. Инвестиционное соглашение должно быть обязательным как для государства, так и для частного инвестора, иначе его заключение не имеет смысла.

Также следует разработать и внедрить процедуру конкурсного отбора проектов ФЦП по четким критериям и предъявлять к подаваемым заявкам высокие требования.

Концессии

Одним из старейших инструментов ГЧП являются концессионные соглашения. В мире насчитывается около десятка различных типов концессий. Классическая форма концессии BOT (build-operate-transfer) оставляет за государством право собственности на концессионный объект. Вместе с тем целый ряд других форм предполагает частичную или полную передачу собственности на объект частному инвестору. Это нашло отражение в законодательстве ряда стран.

В России пока применяется только классическая форма BOT, прописанная в Федеральном законе «О концессионных соглашениях». Классическая концессия предусматривает строительство или реконструкцию за счет частного инвестора (концессионера) инфраструктурного объекта, находящегося в собственности государства/муниципалитета (концедента), с выплатой концеденту концессионной платы за пользование объектом и получением концессионером прибыли. При этом концессионеру на определенный срок предоставляются права владения и пользования объектом концессионного соглашения.

Области применения концессии многообразны. Это в первую очередь коммунальная сфера (водопровод, канализация, благоустройство, озеленение, электро-, тепло- и газоснабжение, утилизация мусора, коммунальный транспорт, ремонт и содержание жилых и общественных зданий и др.), строительство и эксплуатация объектов коммуникаций (дороги, порты, линии связи и др.), сооружение и эксплуатация объектов социальной инфраструктуры (лечебные и образовательные учреждения, гостиницы, туристические и развлекательные центры и др.).

Однако несовершенство законодательной базы делает концессию недостаточно привлекательной для бизнеса. По мнению многих экспертов, для развития концессий необходимо устранить целый ряд недостатков. В частности:

  • расширить перечень форм концессий, которые могут быть использованы в России (кроме применяемой в настоящее время ВОТ), для чего разработать и законодательно утвердить другие формы концессий в соответствии с международной практикой;
  • увеличить налоговые льготы и гарантии для концессионеров;
  • законодательно решить вопрос о возможности передачи в залог прав концессионеров;
  • продумать и утвердить типовые формы концессионных соглашений для тех сфер экономики, в которых они отсутствуют;
  • в случае транспортных концессий, где действует основная часть концессионных соглашений, решить вопрос о возможности предоставления земельного участка на праве сервитута.

Имеется большое количество факторов, препятствующих быстрому развитию концессий. Приведем некоторые из них.

1) Классическая форма концессии используется лишь в тех случаях, когда конечным плательщиком за услуги, предоставляемые с использованием объекта концессии, выступает непосредственный потребитель (не государство). Например, при строительстве автострады классическая концессия подразумевает сборы за проезд и другие платежи (арендную плату за размещение объектов придорожной инфраструктуры, рекламы и др.). Однако в случае бесплатной автодороги «классика» неприемлема. Таким образом, данная форма концессии неприменима в отношении тех объектов инфраструктуры, имеющих государственное/муниципальное значение, эксплуатация которых не может носить коммерческого характера.

2) Длительный срок окупаемости концессионных проектов, что нередко противоречит интересам частных инвесторов.

3) Концессионные объекты должны иметь высокую коммерческую привлекательность для инвестора, что часто не соответствует государственным/муниципальным интересам.

4) Высокие риски извлечения прибыли при эксплуатации объекта, в том числе политические, финансовые, валютные.

Все вышеперечисленные факторы могут быть устранены при использовании другого инструмента ГЧП — контрактов жизненного цикла.

Контракты жизненного цикла

В соответствии с условиями контракта жизненного цикла (life cycle contracts, LCC) одна сторона — исполнитель инфраструктурного проекта — за свой счет строит объект и использует его в течение всего расчетного срока эксплуатации (жизненного цикла), осуществляя ремонт и обслуживание, а другая сторона — государство/муниципалитет — оплачивает за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование либо публичные услуги, оказываемые с помощью такого объекта.

Контракты LCC имеют целый ряд преимуществ:

  • исполнитель по такому контракту получает финансирование, только когда объект сдан для публичного пользования и реально начал работать;
  • платежи исполнителю могут замораживаться, если объект не используется по назначению;
  • на исполнителя могут налагаться штрафы за низкое качество строительства или эксплуатации объекта.

Эти особенности позволяют заинтересовать исполнителя проекта в быстром и качественном возведении объекта и его правильной эксплуатации. Вместе с тем существуют высокие инфляционные риски, связанные с продолжительными сроками таких контрактов.

В целях развития контрактов жизненного цикла представляется необходимым совершенствование нормативной базы:

1. Создание реестра расходных обязательств. Поскольку контракты LCC заключаются на длительный срок, а в бюджетах платежи по LCC могут быть предусмотрены лишь на три года, то в этих случаях в соответствии с Бюджетным кодексом РФ обязательства, выходящие за пределы трехлетнего срока, должны включаться в реестр расходных обязательств.

2. Установление порядка изменения цены по государственному контракту в связи с тем, что инфляционные риски по LCC достаточно велики из-за большого срока реализации контрактов.

Инфраструктурные облигации

Инфраструктурные облигации широко распространены во многих странах и позволяют привлечь значительные средства инвесторов. Инфраструктурные инвестиционные проекты носят долгосрочный характер и, соответственно, требуют долгосрочного финансирования. Банки, особенно в нынешний период, предпочитают избегать вложений в подобные проекты. Однако существует целый ряд консервативных институциональных инвесторов (негосударственные пенсионные фонды, страховые компании), которые обязаны размещать средства в доходные и одновременно долгосрочные ценные бумаги. Именно эту задачу и помогают решить инфраструктурные облигации. С одной стороны, они удовлетворяют потребности государства и бизнеса в инвестиционных ресурсах, а с другой — являются объектом финансирования для консервативных институциональных инвесторов.

По сравнению с традиционными инфраструктурные облигации в международной практике имеют свои особенности, среди них:

1) целевое использование средств, полученных от размещения данных бумаг, для финансирования конкретных инфраструктурных проектов;

2) долгосрочный период обращения, привязанный к сроку строительства (реконструкции) и эксплуатации объекта;

3) основными инвесторами являются консервативные институциональные инвесторы (пенсионные фонды, страховые компании);

4) обеспечение эмиссии государственными и банковскими гарантиями, залогом имущественных прав, страхованием рисков и иными обеспечительными мерами.

В России понятие «инфраструктурные облигации» законодательно не закреплено, соответствующий документ до сих пор не принят. Использование инфраструктурных облигаций призвано активизировать приток долгосрочных инвестиций и предложить фондовому рынку долгосрочный финансовый инструмент для консервативных инвесторов. Основными покупателями инфраструктурных облигаций должны стать консервативные институцио­нальные инвесторы (пенсионные фонды, страховые компании). Это связано прежде всего с тем, что к составу их активов предъявляются достаточно жесткие требования.

Значительным шагом на пути законодательного регулирования инфраструктурных облигаций стали изменения, внесенные в правила листинга ценных бумаг, что дало институциональным инвесторам возможность приобретать указанные облигации. Однако пока еще не урегулированы многие вопросы их выпуска и обращения. Безусловно, все эти «нюансы» должны быть прописаны в федеральном законодательстве.

В первую очередь необходимо решить проблему исполнения обязательств эмитента. Здесь есть несколько важных моментов.

1. Обеспечение госгарантии. В настоящее время законодательство требует обязательного наличия у принципала обеспечения по выдаваемой госгарантии. Это обстоятельство существенно сдерживает использование госгарантий для эмиссии инфраструктурных облигаций, поскольку не все предполагаемые эмитенты будут иметь обеспечение по представляемым государством гарантиям. Также важно учесть запрет на передачу концессионером в залог своих имущественных прав. В этой связи целесо­образно, чтобы в качестве эмитентов инфраструктурных облигаций наряду с концессионерами могло бы выступать и государство/муниципалитет. Это позволило бы урегулировать вопрос с госгарантией и «развязать» формирование рынка инфраструктурных облигаций с концессиями.

2. Срок выплаты госгарантии. Сейчас выплата госгарантий наступает в конце срока обращения бумаг. Учитывая длительный период эмиссии (25–30 лет), это может подорвать заинтересованность инвесторов в данном инструменте, так как в случае неспособности эмитента расплатиться по своим обязательствам инвестору придется ждать возмещения потерь от государства со значительной отсрочкой. Необходимо предусмотреть возможность для инвестора получать выплаты в рамках госгарантии до истечения срока обращения облигаций.

3. Обеспечение целевого использования привлеченных средств. Необходимо законодательно закрепить контроль государства за всеми участниками процесса выпуска и обращения облигаций, поскольку возможность надлежащего исполнения эмитентом своих обязательств является гарантией обеспечения прав инвесторов и успешной реализации инфраструктурных проектов. В любом случае главным условием должен быть целевой характер расходования денежных средств, получаемых эмитентом в результате выпуска данных облигаций. Поэтому контроль должен осуществляться не только в рамках конкретных форм ГЧП (например, концедентом), но также на регулярной основе уполномоченными контрольными органами.


Содержание (развернуть содержание)
Очень многое может кардинально поменяться
США теряют свой статус «всемирного полицейского»
Мифы и реалии «валютных войн»
Стратегия ЕЦБ по преодолению кризиса: итоги и перспективы
Изменения в правилах ведущих бирж мира и условиях листинга ценных бумаг
Перспективы открытия Шанхайской фондовой биржи SSE для иностранных эмитентов
Рынок ценных бумаг и экономика Китая
Российский и казахстанский фондовые рынки: взгляды соседей на перспективы интеграции
Государственно-частное партнерство: предложения по развитию
Кредитование малого и среднего бизнеса: предприятия и банкиры приходят к взаимопониманию
Годовой отчет — инструмент информационной открытости
Хищение акций
Потенциал использования инфраструктуры особых экономических зон технико-внедренческого типа для продвижения инноваций
Биржевой товарный рынок как механизм справедливого ценообразования: миф или реальность?

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100