Casual
РЦБ.RU

Антикризисные меры правительства улучшили ситуацию в регионах,но не исключили дефолтов в будущем

Декабрь 2010

В конце 2008 г. и в 2009 г. российская экономика подверглась стрессу, вызванному падением цен на сырьевые товары и сжатием международных рынков капитала. Это привело к быстрому сокращению налоговых доходов как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях. Учитывая невысокую финансовую гибкость региональных и местных органов власти (РМОВ), федеральное правительство, располагавшее к тому времени значительными бюджетными резервами, предприняло ряд мер, направленных на поддержку регионов, финансовое положение которых стремительно ухудшалось. В связи c этим недавний финансово-экономический кризис стал своего рода тестом для российской бюджетной системы с точки зрения ее готовности и способности обеспечивать системную поддержку РМОВ.

В настоящей статье сделана попытка оценить результаты федеральной антикризисной поддержки РМОВ и изложено мнение Standard & Poor’s о ее влиянии на кредитоспособность регионов в следующие два-три года.

Предпринятые федеральным правительством меры предусматривали, во-первых, смягчение фискальных правил для РМОВ, касающихся, в частности, размера дефицита и использования остатков целевых трансфертов из федерального бюджета на счетах регионов. Другая мера была направлена на увеличение объема финансовой поддержки регионов, прежде всего наиболее нуждающихся из них. Наконец, федеральное правительство предоставило субъектам Российской Федерации (далее — субъекты РФ) значительный объем бюджетных кредитов, способствовавших решению проблем погашения и рефинансирования долговых обязательств.

С нашей точки зрения, предпринятые меры в целом способствовали некоторому повышению ликвидности и финансовой гибкости РМОВ и будут продолжать оказывать подобное воздействие в среднесрочной перспективе. Более того, увеличение финансовой поддержки во многих случаях предотвратило быстрое ухудшение кредитоспособности субъектов РФ, что, в свою очередь, уменьшило риск негативных рейтинговых действий.

Однако, по мнению Standard & Poor’s, антикризисные меры могут в долгосрочной перспективе подорвать бюджетную дисциплину и ослабить легитимность новых фискальных правил с точки зрения РМОВ. Рост объема финансовой помощи регионам был обусловлен желанием поддержать ликвидность и достигнутый уровень бюджетных расходов субъектов РФ. В связи с этим мы считаем антикризисные шаги правительства разовой мерой, а не структурным улучшением системы межбюджетных отношений в целом. Более того, на фоне нерешенных фундаментальных проблем (невысокая прозрачность, финансовая несбалансированность и низкая автономия региональных бюджетов) предлагаемые федеральным правительством меры по сокращению бюджетного дефицита в 2011—2013 гг. создадут для субъектов РФ более жесткие финансовые ограничения.

Кроме того, с нашей точки зрения, финансовая помощь из федерального бюджета не всегда своевременна, эффективна и прозрачна. По этой причине она не может быть квалифицирована Stan­dard & Poor’s как «экстренная поддержка», поскольку не соответствует нашему ключевому критерию для подобного вида поддержки — направленности на своевременное предотвращение дефолтов.

В связи с этим мы не учитываем элементы экстренной поддержки в своем анализе и не пересматриваем оценку этого параметра бюджетной системы, используемую в процессе присвоения кредитных рейтингов РМОВ.

Корректировка фискальных правил

Столкнувшись с проблемой резкого сокращения доходов субъектов РФ в 4-м квартале 2008 г., федеральное правительство инициировало ряд законодательных изменений, которые с 2009 г. должны были смягчить фискальные правила для РМОВ. Мы предполагаем, что эти поправки, а также новые предложения правительства, если они будут реализованы, позволят несколько повысить ликвидность и финансовую гибкость РМОВ. Однако смягчение правил может негативно сказаться на финансовой устойчивости регионов, а частые изменения законодательных ограничений могут вызвать сомнения в их легитимности.

Начиная с 2009 г. в рамках антикризисных мер были снижены ограничения на размер дефицита бюджетов субъектов РФ, что дало регионам право увеличивать дефицит на величину (нетто) бюджетных кредитов из федерального бюджета и (или) на сумму остатков средств на счетах. По нашим оценкам, это позволило как минимум 18 регионам не принимать радикальных мер по сокращению бюджетных расходов в связи с необходимостью соблюдения прежних более строгих ограничений. Кроме того, до кризиса лишь около 10 субъектов РФ, не получавших дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, имели право размещать остатки средств бюджета на депозитах в коммерческих банках. В то же время после законодательных изменений более 40 регионов, доля межбюджетных трансфертов в доходах которых не превышала 20%, получили такое право, что позволило предотвратить инфляционное обесценивание средств.

РМОВ также получили возможность временно использовать остатки целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, благодаря чему были высвобождены крупные денежные суммы, которые при отсутствии доступа к рынкам капитала могли использоваться для погашения и рефинансирования долга.

Несмотря на то, что в 2011 г. существующие фискальные правила, скорее всего, останутся в силе, Standard & Poor’s не исключает возможности новых корректировок нормативно-правовой базы. Кроме того, реализация многочисленных инициатив федерального правительства теоретически может и дальше способствовать поддержанию кредитоспособности РМОВ. Например, есть все основания полагать, что федеральное правительство может реализовать идею об отмене установленных федеральным законодательством льгот и изъятий из объектов налогообложения по региональным и местным налогам. Кроме того, детализация норм о формировании резервных фондов субъектов РФ может в среднесрочной перспективе создать условия для решения проблемы волатильности бюджетных доходов регионов.

Мы отдаем должное своевременной реакции федерального правительства, позволившей поддержать ликвидность РМОВ и несколько снизить необходимость принятия непростых мер по оптимизации расходов. Более того, в ряде случаев указанные законодательные поправки позволили субъектам РФ избежать дефолта по своим долговым обязательствам.

Однако мы считаем, что изменение фис­кальных правил имеет ряд недостатков.

Во-первых, ввиду низких стандартов подотчетности, соблюдения правовых норм и правоприменения, характерных для российского сектора РМОВ, можно предположить, что смягчение фискальных правил может подорвать финансовую устойчивость региональных бюджетов в долгосрочной перспективе. В частности, такого рода меры будут лишать регионы стимулов к сокращению текущих расходов, что в случае стагнации доходов может привести к накоплению долга. Уже сейчас наши прогнозы позволяют предположить, что прямой долг консолидированных бюджетов субъектов РФ к концу 2010 г. может вырасти на 33%, увеличивая тем самым риски рефинансирования.

Во-вторых, частые корректировки законодательных ограничений сводят на нет долговременную легитимность бюджетных правил для региональных органов власти. Когда правила нестабильны и непредсказуемы, у РМОВ может возникать желание договориться с федеральным центром о новом изменении существующего законодательства или об освобождении от выполнения действующих правил. По-видимому, такая практика уже существует, о чем можно судить по исключениям, сделанным для нескольких субъектов РФ при распределении субсидий и бюджетных кредитов из федерального бюджета.

От текущей к экстренной системной поддержке

Федеральное правительство продемонстрировало определенную гибкость в своем подходе к корректировке размера текущей финансовой поддержки субъектов РФ, которая предоставляется в трех обобщенных формах: дотации на выравнивание, рассчитываемые по утвержденной формуле, целевые трансферты и компенсационные выплаты. С некоторыми оговорками можно утверждать, что дополнительная поддержка, как правило, предоставлялась наиболее нуждающимся регионам. Однако основной причиной оказания такой поддержки являлось желание федерального центра удержать расходы субъектов РФ на докризисных уровнях, а также повысить уровень ликвидности региональных бюджетов.

Мы считаем, что реализация предложений Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России) по сокращению дефицита федерального бюджета, а также сохранение структурных недостатков межбюджетных трансфертов в России окажет давление на финансовые показатели РМОВ уже в 2011—2012 гг.

Сокращение доходов региональных бюджетов заставило федеральное правительство в 2009 г. расширить текущую поддержку субъектов РФ по сравнению с предыдущим годом примерно на 30% в номинальном выражении (см. диаграмму 1). Все виды межбюджетных трансфертов были увеличены относительно объемов, предусмотренных в докризисном варианте федерального бюджета. Кроме того, в некоторых случаях для снятия остроты проблемы ликвидности финансовая помощь предоставлялась с опережением графика.

Если бы эта дополнительная помощь не была предоставлена, финансовые результаты российских регионов в 2009 г. были бы значительно хуже, что соответствующим образом повлияло бы на рейтинговые действия Standard & Poor’s. По нашим оценкам, в этом случае текущий профицит бюджетов РМОВ составил бы порядка 3—4% (фактически в среднем по регионам он составил 8%), а дефицит с учетом капитальных расходов превысил 11—12% (фактически — 5%).

Вместе с тем увеличение объемов межбюджетных трансфертов в 2009 г. не было, с нашей точи зрения, связано с желанием федеральных властей обеспечить более эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности или увеличить целевую поддержку регионов. Скорее, можно предположить, что их целью было поддержание ликвидности системы в условиях резкого ограничения доступа к рынкам капитала, а также сохранение достигнутого уровня бюджетных расходов. С этой точки зрения дополнительная финансовая поддержка как разовая мера оказалась вполне эффективной, оказав позитивное влияние на кредитоспособность субъектов РФ. Однако результативность финансовой помощи продолжала ограничиваться укоренившимися структурными проблемами межбюджетных трансфертов, а именно их непоследовательностью, низкой предсказуемостью, все большим акцентом на целевые и неформализованные каналы помощи, ограниченностью выравнивающего эффекта (см. статью «Федеральная финансовая помощь имеет ограниченный эффект с точки зрения как бюджетного выравнивания, так и стимулирования роста регионов», опубликованную 30 сентября 2009 г.).

В 2009 г. на долю компенсационных выплат, в частности дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, пришлось около 15% общего объема межбюджетных перечислений, что значительно превысило уровень 2008 г. По данным Минфина России, эти средства предоставлялись в зависимости от размера фактического дефицита бюджетов субъектов РФ в течение 2009 г.

Вместе с тем следует отметить, что зависимость между размером компенсационных выплат, предоставленных 25 основным регионам-получателям в 2009 г., и степенью сокращения налоговых доходов этих регионов была незначительной (см. диаграмму 2). Отчасти это связано с особенностями методики предоставления этого вида помощи, которая не в полной мере отвечает принципам прозрачности и равенства доступа.

Однако если рассматривать финансовую помощь из федерального бюджета в целом, то ее основными получателями в 2009 г., по нашим оценкам, все же были субъекты РФ, столкнувшиеся с наиболее значительным сокращением доходов (см. диаграмму 3). При этом была снижена доля софинансирования регионов в части федеральных субсидий, что благоприятно сказалось на текущих и капитальных доходах региональных бюджетов (см. статью «Федеральная финансовая помощь имеет ограниченный эффект с точки зрения как бюджетного выравнивания, так и стимулирования роста регионов», опубликованную 30 сентября 2009 г.).

Тем не менее мы считаем, что предполагаемое сокращение федеральной помощи в среднесрочной перспективе, скорее всего, будет означать снижение степени поддержки регионов со стороны российской бюджетной системы. Уже в 2010 г. федеральная помощь субъектам РФ была снижена примерно на 25%, причем компенсационные выплаты сократились не менее чем на 50%. Если не будет зафиксировано существенного роста доходов от налога на прибыль, помимо Чукотского автономного округа и Чеченской Республики, у которых компенсационные выплаты составляют более 25% бюджетных доходов (эти субъекты РФ можно рассматривать как исключения), сокращение федеральной помощи в 2010—2011 гг. ударит по таким регионам, как Липецкая, Вологодская, Астраханская, Челябинская и Калининградская области, для которых компенсационные выплаты стали основным средством возмещения значительного падения налоговых доходов в 2009 г.

В целом, несмотря на стабилизацию объема финансовой помощи регионам в 2011 г. в сравнении с 2010 г. (см. диа­грамму 1), к 2013 г. Минфин России прогнозирует сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета примерно на 40% относительно уровня 2009 г. При довольно напряженной, по нашим прогнозам, ситуации с наполнением региональных бюджетов в 2010—2013 гг. это будет означать ухудшение финансового положения субъектов РФ. Эта проблема будет только усугубляться, если не будут устранены структурные недостатки системы предоставления финансовой поддержки.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета

С конца 2008 г. для оказания помощи регионам федеральное правительство стало активно прибегать к использованию льготных бюджетных кредитов. В 2009 г. значительная часть таких кредитов была выдана небольшому количеству субъектов РФ, в частности регионам со значительной потребностью в рефинансировании долговых обязательств — таких, например, как Московская область. Однако мы полагаем, что бюджетные кредиты нельзя считать «экстренной поддержкой» в том значении, которое соответствовало бы определению Standard & Poor’s, поскольку предоставление этих кредитов не всегда носит предсказуемый характер и они не предназначены для своевременного предотвращения дефолта. Скорее всего, бюджетные кредиты сохранят свою важную роль. Однако меры федерального правительства по оптимизации собственных расходов снова подвергнут систему предоставления бюджетных кредитов тесту на эффективность и своевременность.

Необходимо отметить, что бюджетные кредиты использовались и до кризиса, но никогда не играли заметной роли в финансировании дефицита региональных бюджетов. С 2009 г. кредиты стали предоставляться на три года, их общий объем был увеличен в несколько раз, составив почти треть общей суммы заимствований РМОВ в 2009 г. В одной из наших последних публикаций мы подчеркивали значимость бюджетных кредитов для удовлетворения потребностей РМОВ в заемных средствах в условиях отсутствия доступа на рынки капитала (см. статью «Риски рефинансирования негативно влияют на кредитоспособность большинства региональных и местных органов власти России», опубликованную 23 марта 2010 г. в RatingsDirect).

Предоставление бюджетных кредитов отличалось большой концентрированностью: в 2009 г. и первом полугодии 2010 г. почти 40% совокупной экстренной помощи досталось трем крупнейшим получателям, при этом Чукотский АО стал лидером по объему кредитов на душу населения (см. диаграммы 4 и 5). Поскольку методика распределения кредитов сохраняет резервы повышения прозрачности, объяснение итоговых результатов иногда затруднено.

Однако Московская область, с нашей точки зрения, являлась для федерального правительства исключительным случаем. В 2008—2009 гг. этот регион был вынужден решать проблему сокращения бюджетных доходов и, оказавшись перед необходимостью крупных выплат в счет обслуживания долговых обязательств, не сумел исполнить оферту по облигациям, выпущенным одной из принадлежащих ему компаний (см. пресс-релиз «Рейтинг Московской области понижен до «SD» в связи с невозможностью выплаты оферты по решению суда», опубликованный 18 декабря 2008 г. в RatingsDirect). Несмотря на то что Минфин России не признал данный случай дефолтом, соответствующим российскому бюджетному законодательству, Московской области был предоставлен крупный бюджетный кредит, позволивший региону полностью исполнить свои долговые обязательства. Однако средства в областной бюджет поступили гораздо позже даты погашения долговых обязательств, гарантированных областным бюджетом.

Кроме того, мы стали свидетелями ряда случаев, когда из-за задержки бюджетного кредита субъект РФ испытывал серьезный дефицит ликвидности. Более того, во многих случаях кредиты не были направлены на своевременное предотвращение дефолтов. По этой причине мы предпочитаем не считать этот вид финансовой поддержки «своевременным» и «экстренным».

Волатильность и неразвитость российских кредитных рынков позволяют, по нашему мнению, говорить о сохранении важной роли бюджетных кредитов в 2010—2012 гг. Между тем их общий объем в 2010 г. был сокращен на 15%, или на 25 млрд руб., а в 2011 г., по официальным оценкам Минфина России, уменьшится еще на 20% (см. диаграмму 6). Продолжение такой политики будет означать, что уже с 2012 г. объем погашения субъектами РФ бюджетных кредитов, возможно, превысит объем их привлечения.

Желание снизить темпы роста бюджетных расходов в 2011 г., скорее всего, обусловит большую избирательность Правительства РФ при предоставлении бюджетных кредитов. Мы ожидаем, что бюджетные кредиты будут носить все более целевой характер (например, направляться на финансирование дорожного строительства), т.е. предоставляться не только для покрытия бюджетных дефицитов и (или) временных кассовых разрывов (см. диаграмму 7). Учитывая, что пик погашения бюджетных кредитов приходится на 2012 г., Минфин России столкнется с проблемой выбора среднесрочной стратегии в данной сфере.

Существуют, на наш взгляд, два подхода: обязать субъекты РФ погасить кредиты в срок и в полном объеме или рефинансировать / пролонгировать кредиты. Необходимо отметить, что Standard & Poor’s рассматривает бюджетные кредиты как часть межбюджетных отношений и не считает задержки их погашения дефолтом. Однако если будет выбран первый подход, то регионы столкнутся со значительными и растущими потребностями в рефинансировании. В связи с этим мы считаем, что наиболее вероятным сценарием станет сочетание обоих вариантов решения проблемы.

Мы также допускаем, что при предоставлении бюджетных кредитов федеральное правительство будет уделять больше внимания регионам, испытывающим трудности с погашением прежде всего облигационных займов, так как эти обязательства привлекают наибольшее внимание инвестиционного сообщества. В то же время мы считаем, что подлежащие погашению банковские кредиты и гарантированные долговые обязательства будут рассматриваться Минфином России в индивидуальном порядке.

По мнению Standard & Poor’s, дефолты субфедеральных органов власти по ценным бумагам, имеющим рейтинги Standard & Poor’s, в 2011—2012 гг. маловероятны, однако кредитоспособность РМОВ может снизиться вследствие сокращения ресурсов федерального правительства и его недостаточной способности или желания принимать оперативные меры по предотвращению дефолтов. Кроме того, несмотря на заявления федерального правительства о недопустимости региональных дефолтов, юридически оно не несет ответственности по исполнению долговых обязательств субъектов РФ. На фоне снижения финансовых возможностей федерального бюджета и отсутствия институционализации мер антикризисной поддержки Правительство РФ может ужесточить доступ регионов к финансовой помощи (в том числе к бюджетным кредитам), допуская дефолты по политическим или каким-либо иным причинам.

Статья опубликована в авторской редакции


Содержание (развернуть содержание)
Двойное страхование — двойная «головная боль» или новые возможности для страхователей?
Социальная ответственность — залог успеха
Судьба Связьинвеста
Рынок телекоммуникационных услуг: тенденции развития и перспективы
Банковские еврооблигации стран СНГ: поиск новых возможностей
VII Федеральный инвестиционный форум: откровенные дискуссии и немного юмора
Восточный фронт готов к открытию
Итоги XIII Ежегодного федерального конкурса годовых отчетов и сайтов
Что происходит на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций
Новая программа облигационного займа Санкт-Петербурга
Красноярский край: долг платежом красен
Облигации в год акций
Антикризисные меры правительства улучшили ситуацию в регионах,но не исключили дефолтов в будущем
Государственный долг Калужской области и модернизация региона

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100