Casual
РЦБ.RU

Российские регионы: влияние кризиса и возможности адаптации

Июль 2010

Кризис 2009 г., обострив основные кредитные риски регионов и муниципалитетов РФ, определил уровни поддержки со стороны федеральных властей, а также выявил внутренние возможности субнациональных органов власти абсорбировать негативные шоки.

Краткий обзор основных неблаго­приятных тенденции 2009 г. в сфере публичных финансов выглядит следующим образом: в результате снижения экономической активности, падения цен на основные экспортные товары, роста безработицы и падения реальных доходов населения произошло сжатие налогооблагаемой базы, что вызвало существенное снижение доходов у части регионов. Жесткая структура расходов не позволила симметрично сократить бюджетные траты, что привело к увеличению дефицита региональных бюджетов и росту прямого долга. При этом задолженность характеризовалась чрезмерно коротким профилем погашения, усилившим риски рефинансирования в средне- и краткосрочной перспективе.

ПАДЕНИЕ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА В СИЛЬНЫХ РЕГИОНАХ

От существенного снижения доходной части особенно пострадали регионы с традиционно большой долей налоговых поступлений в структуре бюджетных до­ходов. Помимо Москвы, в докризисном 2008 г. это были регионы с высокой концентрацией металлургической промышленности или нефтедобычи: Вологодская, Липецкая области, Ханты-Мансийский ­автономный округ. Доля налога на прибыль у них достигала 50% от общих бюджетных доходов. Однако после резкого сокращения поступлений налога на прибыль в 2009 г. Вологодская и Липецкая области выбыли из списка лидеров по этому показателю, но в нем по-прежнему числятся нефте- и газодобывающие регионы: Тюменская и Сахалинская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Однако и в этих субъектах доля налогов на прибыль снизилась до 40% от суммарных налогов. При этом, помимо падения поступлений налога вследствие снижения налогооблагаемой прибыли в 2009 г., угрожающим фактором финансовой стабильности регионов явились требования налогоплательщиков по возврату авансовых платежей налога на прибыль, произведенных в конце 2008 г. ­Наличие этих двух факторов становилось критическим для регионов с точки зрения управления бюджетом и возникновения существенных разрывов ликвидности. На практике кризиса ликвидности удалось избежать благодаря, во-первых, помощи федеральных властей за счет опережающих безвозмездных перечислений, во-вторых, активному взаимодействию регио­нальных властей с крупными налогоплательщиками, которые претендовали на возврат налога на прибыль. Во многих случаях удалось достигнуть определенных договоренностей и не возвращать из бюджета всю переплату по 2008 г. единовременно. Объем переплаты фиксировался и учитывался при выплатах налога на прибыль в течение всего года. Таким образом, возврат из бюджетов налогоплательщикам излишне уплаченного налога на прибыль растянулся на весь 2009 г.

Это отчасти объясняет и тот факт, что, несмотря на некоторое восстановление цен на нефть и металлы во втором полугодии, резкого роста поступлений налога на прибыль регионы не ощутили. В целом шок от снижения этого бюджетного показателя был существенным: в 2008 г. поступления от него обеспечивали 1/3 доходов бюджетов, а в 2009 г. — уже почти 20%, сократившись практически в 1,5 раза.

Таким образом, негативный шок в результате уменьшения притока средств оказался растянут практически на весь год. С одной стороны, это помогло избежать значительных провалов по ликвидности, с другой — не позволило увеличить темпы роста поступлений доходов в бюджеты регионов по мере восстановления экономической конъюнктуры.

Основным фактором поддержки бюджетных доходов в первую очередь стало увеличение финансовой помощи из фе­дерального центра. Так, в 2009 г. объем трансфертов возрос на 417 млрд руб., или на 35% по сравнению с показателями 2008 г. Доля трансфертов составила 32% от общих доходов субъектов в 2009 г. против 23% годом ранее. Кроме того, низкая волатильность НДФЛ и имущественных ­налогов поддержала операционные доходы бюджетов, особенно на муниципальном уровне. В целом все эти факторы привели к снижению доходной части бюджетов субъектов РФ на 234 млрд руб., или на 5% по сравнению с 2008 г. При этом объем налоговых средств уменьшился в 28 субъектах РФ, а в остальных 55 регионах доходы возросли.

РАСХОДЫ УПАЛИ ВПЕРВЫЕ С 1998 Г.

На фоне резкого сжатия финансовых ресурсов усилилось давление на операционные расходы региональных бюджетов, особенно в части негибких расходов на заработную плату и текущих трансфертов социального характера. Также возросли субсидии предприятиям — сказались антикризисные меры поддержки экономической активности на региональных рынках. Фактически основным рычагом сдерживания расходов стало сокращение финансирования капитальных программ, которое позволило сдержать рост бюджетных дисбалансов и прирост регионального долга. Однако с учетом общей недофинансированности инфраструктуры это означает лишь перенос капитальных расходов на будущие периоды.

Итак, в 2009 г., по расчетам Fitch, расходы капитального характера, которые у субъектов РФ и так относительно невелики, в целом уменьшились на 263 млрд руб., или почти на 25% от уровня 2008 г. Помимо этого, существенно были ограничены расходы на закупку ­товаров и услуг и так называемые «прочие расходы». Последние были урезаны на 137 млрд руб., или на 14%. Суммарное снижение по указанным статьям расходов составило около 400 млрд руб., однако оно было компенсировано ростом расходов социального характера, а также выплат, направленных на поддержку экономической активности в период кризиса. Так, объем средств на социальную помощь всех типов в прошлом году возрос более чем на 30%. Кроме того, росла заработная плата бюджетного сектора, увеличившись на 12% и опередив инфляцию. Также участились трансферты предприятиям и организациям, финансовая помощь местным бюджетам. В результате в 2009 г. расходы регионов практически остались на уровне предыдущего года и даже немного (на 847 млн руб., или менее 1%) снизились в абсолютном выражении.

Сокращение расходов агрегированного бюджета субъектов РФ в абсолютном выражении не происходило с 1998 г., что свидетельствует о возможности региональных властей корректировать бюджетную политику. Вместе с тем при более внимательном анализе мы видим, что, как и в случае с бюджетными доходами, изменение потребления субъектов РФ оказалось очень неоднородным в зависимости от конкретного региона. Так, снижение расходов было зафиксировано лишь в 17 регионах, а в остальных субъектах они выросли. Причем в 40 регионах темпы роста расходов опережали инфляцию 2009 г. и были выше 9%. Таким образом, это показывает, насколько различными могут быть действия региональных властей в кризисных условиях. Безусловно, активное противодействие кризису, в том числе через адекватное сокращение бюджетных расходов, положительно влияет на общую оценку качества бюджетного управления в регионах и, как следствие, на уровень кредитоспособности.

В целом, кризис показал, что необходимо изменить подходы к бюджетной политике, сформировавшейся в успешные годы второй половины 2000-х гг. Практика наращивания расходов эквивалентно, а иногда и с опережающим темпом, приросту доходов продемонстрировала свою неустойчивость. Региональными, а также федеральными властями на институциональном уровне должна быть решена проблема цикличности текущих денежных затрат региональных бюджетов. Как показывает практика, текущие расходы гибкие только в сторону их увеличения, тогда как их снижение практически невозможно. Необходимо разделить бюджетные рас­ходы на текущие затраты, которые находятся приблизительно на одном уровне в реальном выражении, и капитальные выплаты, которые могут резко колебаться с учетом определенных инвестиционных проектов, но их финансирование должно происходить за счет долгосрочных заемных средств, капитальных трансфертов из федерального бюджета или собственных бюджетных сбережений. В последнем случае необходимо создание резервных фондов на региональном уровне. Такой подход к формированию бюджетной и долговой политики позволил бы регионам безболезненно переносить колебания в доходах бюджета. Это также означает не только большую финансовую автономию субъектов Федерации, но и большую ответственность за проводимую ими бюджетную политику.

ДОЛГ ВОЗРОС, СТРУКТУРА ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПО-ПРЕЖНЕМУ НЕ ИДЕАЛЬНА

Результатом изменений бюджетных доходов и расходов стало увеличение дефицита бюджетов субъектов РФ. В целом по регионам он увеличился с 44 млрд руб. в 2008 г. до 277 млрд руб. в 2009 г., из которых около 145 млрд руб. приходились на Москву. Однако далеко не все ­региональные бюджеты оказались дефицитными. Треть субъектов РФ по итогам 2009 г. свели бюджет с профицитом. Тем не менее общий уровень дефицита и, ­соответственно, долговая нагрузка ­выросли. Часть дефицита была профинансирована за счет остатков на счетах, т. е. накопленных резервов. Примерно 98 млрд руб. было привлечено для финансирования дефицита за счет размещения ценных бумаг. При этом основная доля выпуска облигаций приходилось на Москву. Большинство остальных регионов вынуждены были финансировать дефицит с помощью краткосрочных банковских кредитов (прирост за год составил 53 млрд руб), а также кредитов из федерального бюджета (+127млрд руб.), которые впервые стали выдаваться на срок до 3 лет по относительно низкой ставке, равной 1/4 ставки рефинансирования центрального банка.

Все это привело к росту прямого долга субъектов РФ, который увеличился за год практически на 60% и достиг примерно 755 млрд руб. на начало 2010 г. Это составляло примерно 15% от общих доходов субъектов РФ в 2009 г., что яв­ляется очень умеренной нагрузкой. Однако основной проблемой стал не абсолютный объем долга, а профиль его погашения. Так, на начало 2009 г. около 38% в структуре задолженности приходилось на обязательства с погашением уже в текущем году, а в течение 3 лет необ­ходимо будет погасить или рефинанси­ровать 83% общего объема долга. Это создает значительный риск рефинансирования, а также косвенно приводит к увеличению стоимости обслуживания долга и давлению на расходы бюджета. Помимо прямого долга происходит усиление косвенного риска по обязательствам предприятий расширенного бюджетного сектора.

ТРИ СЦЕНАРИЯ ВЫХОДА ИЗ КРИЗИСА

В заключение коротко представим сценарии изменения уровня кредитоспособности регионов с высокой зависимостью доходов от экономической конъюнктуры. Как мы отмечали, именно такие регионы наиболее подвержены волатильности доходной части. Условно отметив докризисное состояние бюджета для всех регионов из группы как равное, качественно опишем возможные траектории изменения бюджетных показателей регионов на фоне изменения внешней конъюнктуры. В целом все регионы столкнулись с трудностями наполнения бюджета, что негативно повлияло на их бюджетные показатели. Однако различная реакция администрации регионов на первоначальном этапе экономических потрясений, а также скорость восстановления конъюнктуры и экономической активности местных экономических агентов определили разные траектории выхода из кризиса для регионов. Выделим 3 основных сценария развития событий — назовем их А, В и С — для рассматриваемых нами регионов и качественно опишем основные характеристики этих вариантов.

Сценарий A (базовый). Восстановление бюджетных показателей на уровне второй половины 2000-х гг., исключая пиковые показатели 2008 г. вследствие восстановления внешней конъюнктуры и региональной экономики; незначительный рост долга при сохранении управляемой долговой нагрузки; сохранение структуры бюджетных расходов и, в целом, подходов к бюджетной политике. Как результат — восстановление уровня кредитоспособности на докризисном уровне.

Сценарий B (пессимистичный). ­Частичное восстановление бюджетных показателей; продолжающаяся стагнация экономики региона и сжатие налогооблагаемой базы как результат структурных сдвигов в спросе на продукцию местных производителей; наращивание долговой нагрузки бюджета, в том числе краткосрочной; низкая степень адаптации уровня расходов в условиях снижения доходов. Как результат — снижение уровня кредитоспособности по сравнению с докризисным уровнем.

Сценарий С (оптимистичный). Восстановление бюджетных доходов вследствие восстановления внешней конъюнктуры и экономической активности в регионе; незначительный рост долга при сохранении невысокой долговой нагрузки; оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов вследствие антикризисных мер; повышение качества управления бюджетом в целом. Как результат — восстановление уровня кредитоспособности на докризисном уровне, а также хороший потенциал дальнейшего роста кредитоспособности на фоне улучшения качества управления бюджетом.

При оценке кредитоспособности региональных органов власти в долгосрочной перспективе важной составляющей анализа является оценка не только волатильности доходов региональных бюджетов в зависимости от внешней конъюнк­туры, но и способности властей быстро и эффективно реагировать на возникающие угрозы, а также учитывать их при проведении бюджетной политики в пе­риоды стабильной или растущей конъюнктуры. Кроме того, изменение кредитоспособности регионов определяется как влиянием внешней конъюнктуры, так и совокупностью прочих рейтинговых факторов. Именно полный спектр этих факторов используется при присвоении, сохранении или изменении уровня рейтингов или прогноза по ним для каждого отдельно взятого региона.




Содержание (развернуть содержание)
Юбилейный 400-й выпуск журнала «Рынок ценных бумаг»
Quo vadis, euro? Куда идешь, евро?
Новый коридор для Банка России
IPO-2010: итоги первого полугодия
МРК Связьинвеста: итоги 2009 г., перспективы развития в 2010 г.
Проектное финансирование с госплечом: новые тренды в инвестициях
Защита интересов кредиторов при ликвидации должника: тонкости законодательства, нюансы практики
Список аффилированных лиц эмитента на интернет-сайте. Как доказать своевременное размещение и оспорить претензии фсфр России
Цели оценки справедливой стоимости компании
Построение процесса разработки стратегии компании
«Случайные блуждания» на эффективных рынках
Что происходит на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций
Заемные финансовые ресурсы в системе источников финансирования развития города Краснодара
Рост различий в финансовой политике российских регионов и местных органов власти приведет к возможности более значительной дифференциации их рейтингов
Окно в Европу для российских регионов
Российские регионы: влияние кризиса и возможности адаптации

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100