Casual
РЦБ.RU
  • Авторы
  • Карпус Елена, Старший консультант по проектному финансированию ЗАО «Грант Торнтон»

  • Все статьи автора
  • Назаров Денис, Старший менеджер по проектному финансированию ЗАО «Грант Торнтон»

  • Все статьи автора

Применение контрактов жизненного цикла для развития объектов инфраструктуры в России

Май 2010

К моменту выхода данной статьи должно состояться финансовое закрытие первых крупных инфраструктурных проектов в России, реализуемых на принципах ГЧП: строительство участков платных дорог М-10 и М-1, а также реконструкция аэропорта Пулково. Правительство РФ уже утвердило предоставление государственных гарантий по облигациям, которые будут выпущены специальными проектными компаниями (далее — СПК), выполняющими данные проекты. По результатам финансовых закрытий станет понятно, как сегодняшний рынок оценивает риски ГЧП-проектов и на какие условия финансирования можно ориентироваться при их подготовке.

Одним из наиболее перспективных, современных и востребованных механизмов привлечения инвестиций в развитие объектов инфраструктуры в мире являются контракты жизненного цикла (далее — КЖЦ). В частности, в европейских странах при развитии инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного движения все чаще обращаются к данному инструменту. Среди последних проектов, достигших финансового закрытия или находящихся на стадии подготовки к закрытию, — строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей (далее — ВСМ) в Португалии Лиссабон—Мадрид (участки Poceiro-Caia и Lisbon-Poceiro), во Франции на направлениях Тур — Бордо, Ренн — Ле Манн, а также высокоскоростной участок железной дороги Амстердам (Нидерланды) — Брюссель (Бельгия).

Помимо развития высокоскоростного железнодорожного сообщения контракты жизненного цикла применяются в других традиционных сферах ГЧП, таких как образование, здравоохранение и т. д.

При осуществлении КЖЦ частный партнер ответствен за весь жизненный цикл проекта: он проектирует, строит, эксплуатирует, а также финансирует создание инфраструктурного объекта. В общепринятой международной терминологии КЖЦ обозначаются как DBFM (Design, Build, Finance, Maintain), также могут называться контрактами на предоставление сервиса или включаться в понятие концессии. Сроки контрактов жизненного цикла обычно соответствуют срокам экономически эффективного использования объекта инфраструктуры. В ходе реализации проекта на основе КЖЦ государство получает услуги качественной, современной инфраструктуры, а частный партнер (провайдер инфраструктуры) — платежи за доступность инфраструктуры (availability payment), в сумму которых включены, в том числе, выплаты по обслуживанию долга и средства, необходимые для обеспечения возвратности и доходности инвестиций.

ФОНДИРОВАНИЕ ПРОЕКТА

В рамках проекта КЖЦ государство, как правило, выплачивает провайдеру инфраструктуры только плату за доступность на стадии эксплуатации объекта КЖЦ, но также может принимать участие в финансировании создания инфраструктуры. Согласно последним тенденциям рынка капитала, частично обусловленным влиянием финансового кризиса, до 50% от размера капитальных вложений по проектам с большой инвестиционной емкостью финансируются за счет государственных средств1. Большая часть проектов также предполагает использование квазигосударственных средств в виде заемного и акционерного капиталов — в Европе это в первую очередь средства ЕИБ (ЕБРР), в России — ВЭБа, Сбербанка.

Такая структура государственного финансирования характерна для большинства проектов ВСМ, приведенных ниже:

1) Poceiro-Caia: государство — 12%, Европейский союз — 39%, частный партнер — 49%;

2) Тур — Бордо (Франция): государство — 50%, частный партнер — 50%;

3) Ренн — Ле Ман (Франция): государство и региональные власти — 58%, RFF — 30%, частный партнер — 12%;

4) Амстердам (Нидерланды) — Брюссель (Бельгия): государство — 85%, частный партнер — 15%.

Крупнейший российский КЖЦ-проект — строительство Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге, в настоящий момент находящийся на стадии подготовки к коммерческому закрытию, более чем на 50% будет профинансирован из средств государственного партнера (по данным конкурсной документации): Инвестиционный фонд РФ — 33%, Администрация Санкт-Петербурга — 33%, частный партнер — 33%. Кроме того, наиболее масштабный перспективный инфраструктурный проект в РФ — высокоскоростная железнодорожная магистраль Москва — Санкт-Петербург — также будет реализован по схеме КЖЦ2.

Участие в финансировании создания инфраструктуры и необходимость обеспечения возвратности инвестиций мотивируют частный бизнес на более качественное управление рисками проекта на каждой его стадии. Качество услуг, предоставляемых частным партнером, также улучшается вследствие введения государством политики штрафных санкций за низкий уровень потребительских свойств или невозможность использования объекта инфраструктуры. В основном нужная мотивация достигается за счет обеспечения использования определенной доли собственных средств провайдера инфраструктуры (акционерного капитала) при финансировании проекта. Для определения оптимальной доли акционерного капитала, как правило, используется показатель Value at Risk (VaR).

Как сказано выше, по КЖЦ частный сектор получает доход за оказание услуг качественной инфраструктуры. В зависимости от обстоятельств, проекты могут предусматривать или не предусматривать предоставление частному партнеру прав развития коммерческих объектов для извлечения дополнительного дохода и снижения сроков окупаемости инфраструктуры.

ПРЕИМУЩЕСТВА КЖЦ И МОТИВАЦИЯ СТОРОН СОГЛАШЕНИЯ

Одним из преимуществ КЖЦ, по сравнению со схемой концессии, применяемой сейчас в России, для развития дорожной сети, является ответственность частного партнера на стадии не только строительства и эксплуатации объекта, но и его проектирования. Таким образом, у частного бизнеса возникает возможность и мотивация использовать при проектировании объекта инфраструктуры свой опыт и знания, которыми не обладает государство, тем самым снизив свои риски на следующих стадиях. В силу жестких условий соглашения, выдвигаемых государством частному сектору, риски последнего, связанные с бездействием партнера или нарушением им условий соглашения, должны быть переложены на государство. Механизм снижения воздействия таких рисков на частного партнера должен реализовываться таким образом, чтобы в случае возникновения риска у него была возможность оценить ущерб, причиненный действиями государства, и в досудебном порядке претендовать на возмещение убытков. Фактически, во многих упомянутых выше проектах речь идет о заранее согласованных методиках и формулах исчисления ущерба, которые являются частью контракта. В таких случаях государство может заранее бюджетировать условные обязательства, связанные с нарушениями условий соглашения, с учетом оценки вероятности наступления соответствующих рисков.

РАЗЛИЧИЯ КЖЦ И КОНЦЕССИИ

По сферам ответственности КЖЦ близки к концессиям и часто классифицируются как вид концессионного соглашения. Например, в Голландии понятие «концессия» включает в себя КЖЦ. Сегодня в России КЖЦ может осуществляться с сильными упрощениями через применение концессионного законодательства. Однако экономическая суть концессий и КЖЦ различна.

В российском понимании концессии государство привлекает частного партнера для передачи ему части собственных функций, как правило, связанных с предоставлением услуг конечным пользователям — населению. Доходы концессионера формируются за счет сбора с населения платы за оказание услуг. В качестве «платы за вход в бизнес» концессионер инвестирует средства в развитие инфраструктуры и/или выплачивает концеденту плату за пользование объектом концессии.

Согласно условиям КЖЦ, государство нанимает частного партнера для развития инфраструктуры, а затем предоставления на ее основе качественных услуг и обеспечения высокого уровня доступности для пользования. Доход частного партнера формируется только из платежей государства за доступность инфраструктуры. Таким образом, фактически, государство является клиентом проекта. Для компенсации расходов по платежам за доступность общественного ресурса государство может самостоятельно организовывать сбор платы за проезд, как в случае проекта Орловского тоннеля. Одной из последних тенденций является привязка небольшой части платежа за доступность по КЖЦ (не более 2—5% от общего размера платежа) к интенсивности движения транспорта, пассажиропотоку или потоку клиентов. Это сделано для того, чтобы, с одной стороны, дополнительно мотивировать провайдера инфраструктуры на улучшение качества сервиса, а с другой — обеспечить компенсацию возросших расходов на эксплуатацию, связанных с увеличением интенсивности использования объекта инфраструктуры.

Форма КЖЦ также применяется для разделения крупных проектов на более мелкие, а также отделения инфраструктуры от операционной деятельности по оказанию услуг конечному пользователю, например:

  • в сфере железнодорожного транспорта: для строительства путей, состоящих из верхнего и нижнего строений (проекты ВСМ в Португалии, HSL Zuid high-speed line); для развития систем связи, сигнализации и безопасности (проект развития системы GSM-R национальной железнодорожной системы Франции, PPP -6 в рамках строительства сети ВСМ в Португалии), при этом операционная деятельность (подвижной состав) не включена в КЖЦ;
  • в образовании и медицине: для пользования качественным объектом инфраструктуры, включая необходимые коммуникации и оборудование, отдельно от предоставления непосредственно медицинских услуг пациентам или образовательных услуг.

КЖЦ-проекты могут стать одним из звеньев в создании добавленной стоимости услуг для конечного потребителя. Обычно контроль за технологическим соответствием и взаимодействием таких звеньев в большом проекте осуществляет государственный партнер. Управление рисками стандартизации услуг отдельных частей инфраструктуры происходит на предпроектной стадии, когда государственный партнер прорабатывает весь проект самостоятельно и для каждого из звеньев проекта определяет свои технологические стандарты.

Примером последовательной декомпозиции проекта на подпроекты по функциям, передаваемым частным партнерам, служит развитие ВСМ в Португалии. Проект состоит из 6 подпроектов: 5 из них представляют собой КЖЦ, заключенные на развитие инфраструктуры — верхнего и нижнего строения пути — линий, составляющих перспективную национальную сеть ВСМ, а шестой подпроект — КЖЦ — на разработку и поддержание системы сигналов и коммуникации3. Также в 2010 г. начнется процесс выбора операторов подвижного состава на создаваемой ВСМ. Все подпроекты связаны между собой технологическими стандартами и требованиями, определенными государственным партнером на предпроектной стадии. Построение иерархической структуры сложного проекта связано с различной длительностью жизненного цикла каждого из видов объектов, а также специфическими технологическими рисками, соответствующими различным объектам.

Проекты КЖЦ предоставляют услуги не конечным потребителям, а государству за заранее оговоренную плату. В связи с этим коммерческие, макроэкономические и часть финансовых рисков должны быть переложены с провайдера инфраструктуры, который не сможет управлять данными рисками, получая доход исключительно в виде платежей за доступность, на государство.

По сути, КЖЦ можно реализовать на основе текущего закона о концессионных соглашениях, как это было сделано с проектом строительства Орловского тоннеля. Однако есть некоторые нюансы, которые делают данный проект не привлекательным как для потенциальных частных партнеров, так и для инвесторов.

Дело в том, что подготовка к участию в конкурсах на заключение КЖЦ требует значительных инвестиций, как денежных, так и временных, со стороны потенциального частного партнера. Затраты на участие в подобных конкурсах выше по сравнению с традиционными концессионными конкурсами, так как степень определенности проекта для этой стадии ниже. Одним из критериев конкурса на заключение контракта может являться техническое и архитектурное решение, предлагаемое участниками конкурса. Выполнение частным сектором задач снижения рисков и разработки технических решений требует серьезных вложений, которые окупятся только в случае победы в конкурсе и получения платежей за доступность по результатам оказания услуг предоставления инфраструктуры. Повышение может быть достигнуто за счет выплаты определенного вознаграждения части проигравших участников конкурса, что увеличит число бидеров и, соответственно, приведет к усилению конкуренции и улучшению качества заявок.

На стадии проектирования частный партнер сталкивается с ограниченной возможностью применения современных инновационных технологий, не стандартизованных и не сертифицированных на территории РФ. Учитывая, что основной мотивацией для государства при заключении таких контрактов является применение современных технологий, данный вопрос будет тормозить развитие инфраструктуры и реализацию проектов КЖЦ. После проведения проектных изысканий ключевым риском будет получение положительных заключений экспертных органов на подготовленную проектную документацию, что сложно выполнить в связи с применением инновационных технологий. Высокие риски проектирования делают необходимым уже на данной стадии предоставление права регресса финансирующим организациям, что не предполагается концессией.

На стадии строительства и государственной приемки объекта риски аналогичны рискам в традиционной концессии.

Как уже было упомянуто выше, есть принципиальные различия между концессией и КЖЦ: по типу пользователя услуг инфраструктуры и виду доходов провайдера инфраструктуры. В силу того что концессионное соглашение не подразумевает закупку государством услуг у частного партнера, доход последнего по условиям КЖЦ может быть забюджетирован государством в виде субсидии на компенсацию расходов, понесенных частным партнером при предоставлении услуг. Таким образом, государство фактически не закупает услуги, а компенсирует расходы. Однако для возвратности инвестиций только компенсации расходов недостаточно, необходимо также учитывать платежи по обслуживанию и возврату заемных средств, а также компенсацию частному партнеру за вложение собственного капитала. Однако сама по себе схема выглядит достаточно странно, так как в случае реализации схемы КЖЦ по закону о концессии, клиента, потребляющего услуги инфраструктуры, не существует.

В силу данного факта коммерческие и политические риски для данного проекта будут существенно более высокими, чем для концессии, несмотря на то, что риски спроса в данной схеме отсутствуют, а исполнение договора предполагается обеспечивать государственными платежами. Стоит отметить, что схема самой концессии также требует доработок и соответствующего изменения законодательства, что только увеличивает риски по проектам КЖЦ, структурированным в виде концессии.

ВЫВОДЫ

В мировой практике схемы КЖЦ позволяют оптимально распределить риски жизненного цикла проекта между частным партнером и государством, что должно обеспечивать рост инвестиционной привлекательности проекта и достижение положительного финансового эффекта для государства. Однако при текущей российской практике структурирования проектов ГЧП по концессионному законодательству риски частного партнера очень велики, что, несомненно, будет оценено рынком капитала при формировании стоимости средств, предоставляемых для финансирования проекта.

Для компенсации таких рисков государство может предоставлять государственные гарантии в обеспечение возврата заемных средств. Однако в таком случае при реализации контракта государству придется бюджетировать выплаты по проекту дважды: первый раз — для платы за доступность и второй — для исполнения гарантии, что снизит эффективность проекта для государства. Таким образом, можно говорить о том, что для применения схемы КЖЦ необходимо скорректировать концессионное и бюджетное законодательство или разработать отдельные правовые механизмы реализации, в противном случае государство не сможет привлечь частных инвесторов и не получит ожидаемого эффекта финансовой выгоды. С учетом всех преимуществ КЖЦ хочется надеяться, что соответствующие шаги по реформированию законодательства будут предприняты государством.


Содержание (развернуть содержание)
Проблемы создания международного финансового центра на постсоветском пространстве
Нормативы собственных средств: бесплодные усилия любви
Иностранные ценные бумаги на рынке коллективных инвестиций: инфраструктурное обеспечение сделок
Страхование рисков профессиональных участников рынка ценных бумаг
Объединение ЗАО НДЦ и ЗАО РП ММВБ — плюсы для участников рынка
Привлечение капитала с помощью CLN (Credit linked notes)
Приобретение эмитентом облигаций по требованию их владельцев: правовой анализ
Реструктуризация облигаций и мировое соглашение по Закону «О банкротстве»
Внебиржевое РЕПО: особенности и перспективы
Греческий синдром грозит Испании
Риски российского финансового сектора
Резервный выход
Прямые инвестиции в России: недооцененный инструмент создания и перераспределения капитала
Стратегия и практика разрешения споров по сделкам M&A
Обзор рынка структурированных продуктов
Применение контрактов жизненного цикла для развития объектов инфраструктуры в России
Стратегии развития и корпоративное управление: рекомендации компаниям среднего бизнеса
О моменте заключения сделок на Фондовой бирже
Договорная ответственность: страхование ответственности или безответственности профессиональных участников рынка ценных бумаг?

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100