Casual
РЦБ.RU
  • Автор
  • Самолис Сергей, Старший менеджер проектной группы Евразийский банк развития

  • Все статьи автора

Инфраструктурные концессии на транспорте в условиях финансового кризиса

Октябрь 2009

Недостаточная развитость и изношенность транспортной инфраструктуры — одна из наиболее актуальных проблем российской экономики. По экспертным оценкам, плохое состояние дорог и недостаточность их сети приводят ежегодно к потерям до 3% ВВП. Модернизация существующих и строительство новых объектов транспортной инфраструктуры относятся к числу приоритетных направлений экономической политики Правительства Российской Федерации. Данная задача приобретает особую актуальность в условиях финансового кризиса.

Во многих странах мира в условиях резко сократившейся инвестиционной активности частного сектора государство прибегает к дополнительным расходам на инфраструктурные проекты в качестве антикризисной меры. Так, план по стимулированию экономики США, принятый в феврале 2009 г., предусматривает наряду с налоговыми послаблениями масштабные инвестиции в реконструкцию дорог и мостов, строительство учреждений здравоохранения. В Китае объявлен антикризисный план стимулирования экономики на 2009—2010 гг. общим объемом 585 млрд долл., из которых не менее 50% будут направлены на развитие инфраструктуры.

Принятая в июне текущего года Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. отнесла к числу приоритетов активизацию внутреннего спроса, в том числе со стороны государства (государственные инвестиции и госзакупки), включая транспортную инфраструктуру. В Программе заявлена задача формирования инфраструктурного задела в экономике.

В частности, планируется, что в 2009 г. по сравнению с 2008 г. бюджетные ассигнования на транспортный комплекс и развитие транспортной инфраструктуры увеличатся более чем на 100 млрд руб. и составят 560 млрд руб. В то же время речи не идет о выделении дополнительных средств в антикризисном режиме. Намеченные в Программе инвестиции в транспортную инфраструктуру на текущий год практически соответствуют тому объему финансирования, который был заложен на 2009 г. Федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы на 2002—2010 гг.», принятой в 2001 г.

В текущем году значительная часть государственных расходов в транспортной отрасли была направлена на такие меры, как субсидирование процентной ставки по инвестиционным кредитам и сдерживание темпов роста тарифов на некоторые виды пассажирских перевозок. По линии Инвестиционного фонда финансирование получили преимущественно объекты высокой степени готовности, рассмотрение многих новых проектов откладывается. Объявлено, что ранее запланированные объемы государственных расходов на транспортную инфраструктуру по линии транспортной ФЦП в 2010 г. сократятся на 10%.

Причина снижения инвестиционной активности в области транспортной инфраструктуры связана не только с дефицитом госбюджета и последовавшим секвестром его расходной части. Правительство РФ рассчитывало на то, что с 2008—2009 гг. в отрасли начнут активно развиваться проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) и бюджетные расходы будут стимулировать привлечение частного финансирования. Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы Российской Федерации (2010—2015 гг.)» предусматривает инвестиции в транспортную отрасль в размере 13,5 трлн руб., из которых только 5,3 трлн приходится на бюджеты всех уровней, а 8,2 трлн — на внебюджетные источники. В условиях кризиса частный сектор вынужден сокращать свои инвестиционные планы, в связи с чем некоторые крупные проекты в области транспортной инфраструктуры были временно отложены или реструктурированы. В частности, широко обсуждавшийся проект ГЧП по строительству платной скоростной автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге был на 2 года переведен в формат Федеральной автономной инвестиционной программы и реализуется за счет прямых бюджетных инвестиций.

В данном вопросе Россия не является исключением, сокращение числа и объема проектов государственно-частного партнерства и проектного финансирования в целом отмечено в текущем году во многих странах мира. Резко сократилось число частных компаний, имеющих возможность инвестировать в масштабные инфраструктурные проекты, для которых характерны длительный срок реализации, большая капиталоемкость и сравнительно невысокая рентабельность. В связи с мировым финансовым кризисом существенно сузился доступ к долгосрочным кредитным ресурсам. Данный фактор весьма существен для Российской Федерации — на рынке чрезвычайно сложно найти «длинные» рубли, а имеющееся их предложение, привязанное к плавающим индикативным ставкам, оказывается намного дороже, чем закладывалось в проектах. Привлечение же кредитных средств в иностранной валюте для проектов с рублевой доходностью сталкивается с риском изменения валютных курсов. Частный сектор очень высоко оценивает валютные риски и в сегодняшних условиях не готов брать их на себя. Многократно возросшая волатильность валютных и товарных рисков значительно затрудняет прогнозирование как расходных, так и доходных статей финансовой модели проекта.

Несмотря на неблагоприятную финансово-экономическую конъюнктуру, Правительство РФ заинтересовано в установлении практики концессий, которые практически во всех развитых странах мира и экономиках переходного периода являются одними из основных форм реализации крупных инфраструктурных проектов, имеющих большое общественное значение. Участие частного сектора на партнерских условиях с государством способно снизить затраты публичного сектора, привлечь внебюджетные инвестиции, повысить эффективность использования ресурсов и в целом реализации проекта.

В рамках концессии государство (концедент) предоставляет на контрактной основе компании частного сектора (концессионеру) право пользования государственной (муниципальной) собственностью для осуществления вида деятельности, относящегося к прерогативе государства. При этом обязательными для концедента условиями являются осуществление инвестиционной программы в целях улучшения передаваемого или создаваемого нового имущества, перечисление государству концессионной платы и передача имущества государству по истечении срока концессии.

В текущих условиях некоторые ранее сформированные крупные проекты ГЧП разукрупняются, т. е. дробятся на несколько менее крупных проектов, осуществляемых поэтапно или параллельно. Наметился перенос акцента на более компактные в плане объемов и сроков инфраструктурные проекты на региональном уровне. Тем не менее сегодня основное внимание государства и инвестиционного сообщества сосредоточено на 3 крупных проектах ГЧП, одному из которых, по-видимому, будет суждено стать первой концессией национального масштаба в современной России: автодорожные проекты, софинансируемые Инвестиционным фондом РФ, — «Строительство нового выхода на МКАД с федеральной дороги М 1 “Москва — Минск” (обход Одинцово)» и «Строительство и эксплуатация платной скоростной автодороги на трассе Москва — Санкт-Петербург на участке 15—58 км», а также проект реконструкции аэропорта «Пулково», организованный правительством Санкт-Петербурга. В июле этого года по обоим автодорожным проектам были подписаны концессионные соглашения, финансовое закрытие ожидается в первой половине 2010 г. Проект «Пулково» стартовал позже, конкурсные процедуры завершились в июне. При этом власти Санкт-Петербурга предложили весьма требовательный график: подписание концессионного соглашения намечено на 4 ноября 2009 г., а начало работ по проекту планируется приурочить к проведению Санкт-Петербургского экономического форума в июне 2010 г.

Евразийский банк развития заявил о поддержке всех этих проектов и по каждому из них входит в число финансовых учреждений, разрабатывающих совместно с заемщиком схему финансирования проекта. Анализ данных проектов, сравнение их общих свойств и уникальных особенностей позволяет сделать некоторые выводы о проблематике реализации инфраструктурных проектов ГЧП в Российской Федерации в настоящее время.

Можно отметить, что приверженность государства реализации этих проектов именно в формате ГЧП вызвана не только целью экономии бюджетных средств. Пожалуй, для государства еще более важен передовой опыт частного сектора, особенно с учетом того, что платные автодороги и авиатранспортные хабы (в полном понимании этого термина) в Российской Федерации еще не существуют. В первую очередь этим объясняется участие крупных зарубежных компаний в консорциумах, сформировавших проектные компании по данным концессиям. Для частных инвесторов привлекательным аспектом проектов ГЧП является участие государства, его способность и готовность обеспечить компенсацию политических рисков.

С точки зрения источников финансирования общее для всех 3 проектов даже на стадии подачи конкурсных заявок (до начала финансового кризиса) — финансирование со стороны Внешэкономбанка, а также участие международных финансовых учреждений (МФУ), которые должны предоставить старший кредит. Крупные западные коммерческие банки, как правило, с осторожностью относятся к столь сложным и длительным проектам в России, особенно с учетом их пилотного характера в условиях еще не проверенного на практике действия российского концессионного законодательства. Финансовый кризис добавил к этому существенный дефицит ликвидности на длительные сроки (15—30 лет и более), и за которую развернулась активная конкуренция проектов в глобальном масштабе.

Поскольку по этим проектам ситуация резко поменялась в ходе проведения конкурсов или даже по их завершении, во многом именно на финансирующие организации легла задача адаптации требований к плану с учетом новых условий. В частности, сейчас по некоторым проектам банки ставят вопрос об увеличении собственного участия заемщика в уставном капитале проектной компании. Ужесточаются требования к залоговой базе. Производится углубленный анализ рисков проекта. Сценарии развития событий рассматриваются, прежде всего, в консервативном ключе, в том числе в плане учета макроэкономических факторов, таких как изменение валютных курсов. Участие МФУ в проекте определяет строгие правила проверки конкурсных процедур и закупок, что способно придать проекту большую устойчивость.

Анализ текстов концессионных соглашений с позиций финансирующей организации подтверждает актуальность тех проблемных аспектов Федерального закона № 115 «О Концессионных соглашениях», о которых часто упоминают в статьях и выступлениях по этой тематике. Одной из наиболее проблемных зон остается тематика пакета обеспечения. Предусмотренный законом залог акций проектной компании не достаточен для кредиторов, также необходим залог счетов. Закон ограничивает возможности концессионера предоставлять залог на активы проекта или права на концессионное соглашение. Возможны уступки прав только после завершения строительства.

Но именно этап строительства связан с наибольшими рисками инвесторов, и в мировая практика проектов ГЧП предусматривает право кредиторов на прямое управление проектом (step in rights) в случае риска расторжения концессионного соглашения или при несоблюдении концессионером условий договора. Тогда кредитор может спасти проект, заменив концессионера путем уступки прав требований и перевода долга по концессионному соглашению. Данное важнейшее условие реализации проектов осложнено еще и тем, что упомянутый ФЗ № 115 не рассматривает финансирующие организации как участников концессионного проекта, в связи с чем встает необходимость заключения прямых соглашений между концедентом и кредиторами.

В соответствии с международной практикой реализации проектов ГЧП следовало бы предусмотреть в законе возможность выбора арбитража за пределами той страны, где реализуется проект, что логично в условиях, когда одна из договаривающихся сторон является государственным органом.

Значительные неудобства связаны с ограниченными возможностями и сложной процедурой получения государственных гарантий. Органы государственной власти не могут принять на себя обязательства, если они не включены в соответствующий бюджет. Принятые сроки бюджетного планирования в 1—3 года существенно короче, чем сроки реализации проектов ГЧП.

Помимо рассмотренных вопросов нормативно-правовой базы для всех участников концессионных проектов основной проблемой сегодня являются валютные риски, влияние которых драматически возросло в связи с финансовым кризисом. Из трех ныне продвигающихся проектов концессий только проект реконструкции аэропорта Пулково располагает доходностью в свободноконвертируемой валюте, что определило заметно более активный интерес к нему со стороны финансовых учреждений по сравнению с автодорожными проектами, которые имеют доходную часть в рублях.

На этапе подачи конкурсной заявки структура финансирования обоих проектов платных дорог в значительной степени базировалась на привлечении долгосрочного валютного финансирования, но ситуация существенно изменилась после завершения конкурса ввиду кризиса. На первый план вышла задача разработки механизма хеджирования валютных рисков. Эта задача осложняется фактическим отсутствием возможностей совершения на рынке сделки валютного свопа на необходимый для проекта длительный срок. Государство (в лице как концедента, так и профильных министерств и ведомств, а также ВЭБа) вместе с концессионером и группой финансирующих организаций рассматривает различные квазирыночные схемы хеджирования и на момент написания данной статьи не выработало оптимальной схемы. В текущих условиях, а также с учетом значительных сроков реализации проекта валютные риски будут весьма значительными для той стороны, которая их на себя примет. Так, если валютное хеджирование будут осуществлять финансирующие организации в рамках выделенных на проект лимитов, сумма затрат на него может оказаться сравнимой с оставшимся размером кредита.

С учетом этого заемщиками и государством изучается возможность использования такого нового для российских реалий инструмента привлечения финансирования, как инфраструктурные и «квазиинфраструктурные» облигации. Проект закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций», разрабатываемый Федеральной службой по финансовым рынкам и другими федеральными ведомствами и в скором времени должен быть внесен на рассмотрение в Государственную думу. Как стало недавно известно, в федеральный бюджет на 2009 и 2010 гг. закладываются средства на госгарантии по инфраструктурным облигациям. В дальнейшем такие облигации, выпущенные проектной компанией под государственную (или субсуверенную) гарантию, могут представлять интерес для пенсионных фондов, управляющих и страховых компаний.

Участникам первых концессионных проектов выпала непростая задача развивать их в неблагоприятных условиях финансового кризиса, когда доступ к финансовым ресурсам осложнен, спрос падает, а требования к проекту ужесточаются. Опыт такого вынужденного углубленного стресс-теста по этим проектам может представлять большую ценность как для государства, так и для частного сектора, позволяя внести необходимые коррективы в нормативно-правовую базу, усовершенствовать соответствующие процедуры, создать новые привлекательные инструменты, отработать механизмы взаимодействия сторон. Хочется надеяться, что, по мере того как макроэкономическая ситуация будет нормализовываться и частный капитал вновь проявит интерес к масштабным долгосрочным инвестициям в инфраструктуру, российская экономика станет привлекательнее в глобальном масштабе, располагая существенно более совершенным, чем сегодня, набором условий для реализации концессионных проектов.


Содержание (развернуть содержание)
России мешают развиваться высокие цены на нефть
Тандемократия: природа и перспективы
Кто станет президентом в 2012 году?
Ничему новому кризис меня не научил
Россию застроят на китайские деньги
Жадность побеждает здравый смысл
Россия — ОПЕК: виток ходьбы вокруг партнерства
Размер имеет значение: небольшим банкам жить сложнее
Что стоит за желанием ограничить банковские бонусы?
Основные препятствия при реализации проектов ГЧП
Условия финансирования проектов ГЧП: кризисные реалии
Проектное финансирование — вымирающий вид
Инфраструктурные концессии на транспорте в условиях финансового кризиса
Структурирование сделок при организации проектного финансирования
Авария, которая изменила энергомир
Алкогольная ситуация
Диверсификация финансовых источников как фактор конкурентоспособности российской атомной отрасли
Управление рисками VS страхование: PRO или CONTRA
Сколько стоит долг?
Похвала финансовой глупости

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100