Casual
РЦБ.RU
  • Автор
  • Карпус Елена, Cтарший консультант по проектному финансированию ЗАО «Грант Торнтон»

  • Все статьи автора

Основные препятствия при реализации проектов ГЧП

Октябрь 2009

В последнее время в России основные надежды на развитие инфраструктуры и повышение качества социальных услуг гражданам связывают с внедрением схем государственно-частного партнерства (ГЧП).

Применение ГЧП позволяет привлечь частные инвестиции в те области, которые традиционно являются сферами государственных вложений, — в объекты транспорта, энергетики, ЖКХ и оказание социальных услуг в здравоохранении и образовании.

С момента продвижения первых схем ГЧП в России прошло более 15 лет1. Однако широкого распространения столь известный на Западе инструмент в нашей стране так и не получил, а проекты на основе ГЧП можно пересчитать по пальцам. За 15 лет, с заключения первого в истории России СРП и до настоящего времени, на базе ГЧП осуществляются только крупномасштабные проекты, требующие серьезной государственной поддержки. Среди них — освоение ресурсов Нижнего Приангарья, строительство Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге, платных автомобильных дорог в разных регионах России, и т. д. Только за последний год, даже несмотря на наступление финансового кризиса, в РФ были заключены два концессионных соглашения на финансирование, строительство и эксплуатацию платных автострад (участки трасс и выходы из Москвы по направлениям Москва — Санкт-Петербург и Москва — Минск). Совокупный бюджет двух проектов составил более 90 млрд руб. Однако Россия еще далека от западных стран, где уровень проникновения схем ГЧП значительно выше, а средняя стоимость проектов ниже. Так, в Великобритании услуги общественного транспорта, образования, медицины и ЖКХ, включая переработку ТБО, предоставляются с использованием ГЧП.

Для широкого применения схем ГЧП в России необходимо устранить проблемы и нивелировать препятствия, с которыми сталкиваются проекты ГЧП. В данной статье будут рассмотрены существующие сложности с реализацией проектов государственно-частного партнерства и предложены методы их решения.

Государственно-частное партнерство представляет собой механизм контрактных отношений между государственным и частным секторами, в результате которого частный сектор, как правило, предоставляет услуги, оказываемые до этого государством, а государство оплачивает их частному сектору. Привлечение частного партнера сопровождается повышением качества услуг, уменьшением инвестиционной нагрузки на госбюджет и распределением рисков проекта между частным и государственным секторами.

Очевидно, что осуществление проектов инфраструктуры невозможно без поддержки правительства. Так как проекты ГЧП связаны с крупномасштабными инвестициями, имеющими длительный срок окупаемости, и частный сектор не может самостоятельно и эффективно управлять всеми рисками, то риски по проекту распределяются между сторонами соответственно возможности (эффективности) управления ими. Государство несет на себе макроэкономические, политические и законодательные риски, а частный партнер принимает на себя технологические риски, риски эксплуатации, финансовые и т. д.

Разумное распределение рисков при подготовке проекта и ответственное управление ими сторонами ГЧП — залог успешной реализации проекта. Практика существующих и внедряемых схем ГЧП в России свидетельствует о наличии специфических рисков, которые необходимо учитывать до старта проекта.

Одним из препятствий массового использования механизма государственно-частного партнерства является недостаточно эффективное управление государственным сектором рисками, возложенными на него в соответствии с принятой схемой ГЧП. Примером неадекватного управления рисками со стороны государства может служить изменение в судебном порядке минувшим летом технических условий строительства платной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург, 15—58 км, накануне заключения соответствующего концессионного соглашения. Сужение полосы землеотвода в зоне, близкой к городу, существенно снижает привлекательность проекта для инвесторов, так как исключает возможность дополнительного заработка на придорожной инфраструктуре, которую теперь негде размещать. Концедент приглашал концессионера на осуществление проекта по уже разработанным решениям и условиям, однако до подписания концессионного соглашения оговоренные проектные схемы были изменены. В открытом доступе нет информации о том, были ли предоставлены консорциуму компаний, заключивших концессионное соглашение с ФГУ «Дороги России», какие-либо льготы или преференции со стороны концедента в связи с неблагоприятными поправками в условиях реализации проекта. Данный факт негативно отразился как на имидже страны, так и на желании инвесторов принимать участие в проектах ГЧП в России. Таким образом, уверенность инвесторов в том, что государство будет придерживаться своих обязательств по проекту, падает. Причинами реализации риска могло стать как отсутствие должной экспертизы проектной документации, так и недостаточная проработка проекта до привлечения частного партнера.

Одной из задач, которую необходимо решить на пути осуществления проекта ГЧП, является поиск и привлечение финансирования на длительный срок, что осложняется высокой капиталоемкостью инфраструктурных проектов, их длительной окупаемостью и получением доходов в национальной валюте.

Сегодняшняя ситуация на финансовых рынках такова, что в России есть возможность использовать дорогие заемные ресурсы в национальной валюте на срок не более трех лет. Соответственно, у частного партнера возникают обязательства, которые следует рефинансировать не позднее чем через три года. Дополнительные трудности с краткосрочным рублевым финансированием могут быть обусловлены желанием кредитных организаций иметь гарантии (в том числе государственные) предстоящего рефинансирования. Альтернатива российскому варианту — привлечение долгосрочного и более дешевого валютного финансирования, что ведет к необходимости хеджирования возникающего валютного риска. Низкая стоимость валютного кредитования будет уравновешиваться сложностью управления валютными рисками по ГЧП-проектам, доходы по которым в большинстве случаев генерируются в национальной валюте. Такие объекты инфраструктуры, как аэропорты и порты, могут получать часть дохода в валюте, за счет чего можно обслуживать долг и управлять риском. Для остальных объектов инфраструктуры необходимо применять инструменты хеджирования валютного риска, например создание резервов по обслуживанию долга или использование нерыночного валютного свопа. Еще одним решением проблемы привлечения долгосрочного рублевого финансирования может стать выпуск инфраструктурных облигаций, однако данный инструмент в России пока полноценно законодательно не определен.

Общий камень преткновения для всех проектов ГЧП — отсутствие необходимой правовой базы для их реализации. В настоящий момент крупные проекты ГЧП осуществляются в рамках концессии или «софинансирования». Однако для структурирования «неконцессионных» схем общего механизма пока нет. В виде исключения из общей ситуации отдельные субъекты Федерации принимают собственные законы, регулирующие реализацию проектов ГЧП. Отсутствие общего инструмента тормозит развитие ГЧП, требующего внедрения дополнительных схем к уже существующим на настоящий момент концессии, «софинансирования» или государственного заказа на оказание услуг.

Одним из основных вопросов для проектов ГЧП является фиксирование и выполнение госсектором условных обязательств, под которыми в данной статье понимаются гарантии, предоставляемые государством частному сектору в процессе осуществления проекта ГЧП. Примером условного обязательства может служить компенсация минимального дохода, предусмотренная схемой2 проекта строительства и эксплуатации скоростной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург, 15—58 км, выплачиваемая частному партнеру в случае, если его доход от сбора платы за проезд транспорта не достигает минимально планируемого уровня. Подобное условное обязательство крайне сложно бюджетировать и обосновывать вне положений концессии, а долгосрочное (более трех лет) фиксирование условных обязательств государственного сектора перед частным партнером, как показывает практика, возможно лишь в рамках целевой программы. Однако наличие гарантий государства перед частным инвестором, позволяющих распределять риск спроса между участниками проекта ГЧП, зачастую является необходимым условием предоставления заемного финансирования.

Дальнейшее развитие ГЧП в РФ также невозможно представить без гармонизации российских стандартов с требованиями международных финансовых институтов. Особенно остро в настоящий момент данная проблема стоит для концессионных проектов, по которым существуют законодательные ограничения и запреты по передаче прав концессионера, использованию прав концессионера в качестве залога и др.

Таким образом, на текущем этапе развития механизма ГЧП в России можно выделить такие препятствия, как:

  • низкий уровень гарантии государства относительно неизменности условий проекта;
  • недостаточная проработанность проектов;
  • привлечение долгосрочного финансирования и решение вопросов, связанных с рефинансированием краткосрочных займов и хеджированием валютных рисков;
  • управление условными обязательствами государства;
  • отсутствие полноценной законодательной базы для реализации проектов на основе ГЧП;
  • гармонизации применяемых схем ГЧП с требованиями международных финансовых институтов.

Несмотря на перечисленные выше сложности и препятствия, сектор государственно-частного партнерства в России весьма интересен для международных и российских инвесторов. Постоянное внимание государства к развитию механизма ГЧП и сотрудничество с частным сектором способствует решению возникающих в отрасли проблем. Так, в настоящий момент в России разрабатываются федеральные законы по развитию ГЧП. В середине сентября ФСФР опубликовала проект ФЗ «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций». С его выходом специалисты отрасли связывают урегулирование некоторых вопросов привлечения долгосрочного рублевого финансирования.


Содержание (развернуть содержание)
России мешают развиваться высокие цены на нефть
Тандемократия: природа и перспективы
Кто станет президентом в 2012 году?
Ничему новому кризис меня не научил
Россию застроят на китайские деньги
Жадность побеждает здравый смысл
Россия — ОПЕК: виток ходьбы вокруг партнерства
Размер имеет значение: небольшим банкам жить сложнее
Что стоит за желанием ограничить банковские бонусы?
Основные препятствия при реализации проектов ГЧП
Условия финансирования проектов ГЧП: кризисные реалии
Проектное финансирование — вымирающий вид
Инфраструктурные концессии на транспорте в условиях финансового кризиса
Структурирование сделок при организации проектного финансирования
Авария, которая изменила энергомир
Алкогольная ситуация
Диверсификация финансовых источников как фактор конкурентоспособности российской атомной отрасли
Управление рисками VS страхование: PRO или CONTRA
Сколько стоит долг?
Похвала финансовой глупости

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100