Casual
РЦБ.RU
  • Автор
  • Тихомиров Владимир, Главный экономист Финансовой корпорации "УРАЛСИБ"

  • Все статьи автора

Антикризисный план правительства: сильные и слабые стороны экономической политики

Май 2009

Одобрение Госдумой антикризисной программы российского правительства ознаменовало завершение дискуссии о путях преодоления углубляющегося экономического кризиса, которая велась в правительстве на протяжении 3 мес. Новая антикризисная программа и пересмотренный бюджет не сулят рынку акций и инвесторам немедленных выгод, их стратегическое значение заключается в сохранении политической и социальной стабильности. Оба документа призваны решить именно эту задачу. Единственным сектором экономики, который выиграет от увеличения госфинансирования, станет банковский: дополнительные ресурсы будут выделены банкам за счет существенного сокращения бюджетных средств, ранее предполагавшихся направить на решение других экономических задач, прежде всего на госинвестиции.

Движущие силы и динамика экономического кризиса в России, с одной стороны, и постепенное изменение реакции правительства на его развитие, с другой, вновь подчеркнули основные сильные и уязвимые стороны российской экономики. Стремительное ухудшение экономической ситуации с сентября по декабрь 2008 г. показали, что, несмотря на высокие темпы роста в течение 9 лет, структура российской экономики несильно изменилась и остается нефтезависимой, как и прежде.

Как ясно показал кризис, разговоры о том, что российская экономика уже преодолела сильную зависимость от экспорта сырьевых ресурсов и теперь больше зависит от внутренних факторов роста, — не более чем стремление выдать желаемое за действительное. Падение доходов от экспорта нефти немедленно обернулось давлением на государственные финансы, усилением оттока капитала и существенным снижением доходов населения. Ситуацию усугубляет и усилившаяся зависимость российских компаний и банков от внешних заимствований.

Зависимость от нефтяных доходов, усугубленная огромным внешним долгом частного сектора, показала, сколь неглубокими и ограниченными были проведенные реформы. Вероятно, это самое слабое место российской экономики, высвеченное кризисом. По мере развития кризиса становилось все яснее, что экономическая политика имеет еще один серьезный изъян — уверенность в том, что государство в состоянии устранить многие экономические диспропорции. Чрезмерная концентрация экономической и финансовой власти в руках государства привела к тому, что в период кризиса практически все крупнейшие российские компании выстроились в очередь за государственной помощью. Правительству потребовалось 3 мес., чтобы осознать, что государственные ресурсы, сколь бы большими они ни казались в прошлом, ограниченны, причем очень сильно.

Помимо уязвимых сторон российской экономики, кризис высветил и чрезвычайно благоприятные изменения, которые произошли в результате проведения экономической политики во время президентства Владимира Путина. Главным из них стала беспрецедентная в российской истории степень готовности правительства к кризису. Накопление государственных резервов, которое последовательно проводило правительство в течение нескольких лет, несомненно, принесло плоды во время кризиса. Правительству удается — по крайней мере, до настоящего момента — удерживать под контролем социально-экономическое развитие страны, не подрывая ее финансовую и политическую стабильность. Пока трудно сказать, как долго властям удастся удерживать это неустойчивое равновесие, но уже ясно, что нынешний кризис скажется на жизненном уровне российского населения в существенно меньшей степени, чем все сопоставимые кризисы в новой российской истории.

Еще один положительный аспект нынешнего кризиса состоит в том, что российская правящая элита убедилась в необходимости проведения реформ. Подобно кризисам прошлых лет, нынешний кризис вновь ставит реформы на повестку дня. Россия вновь, как и 10, и 20 лет назад, получила шанс на модернизацию. Мы уверены, что этот шанс не будет упущен, хотя, вероятно, и использован будет не полностью. Есть немало оснований надеяться, что в ближайшие несколько лет российская экономика уже не будет столь централизованной, эффективность управления ею повысится, а вмешательство государства уменьшится. Вероятно, возрастет уровень доверия государства и бизнеса друг к другу, уменьшится и враждебность по отношению к иностранным инвесторам. Кризис открывает самые разнообразные возможности для проведения реформ, и, даже если будут реализованы лишь немногие из них, через несколько лет Россия станет существенно более удобным местом для жизни и ведения бизнеса, чем сейчас.

ЗАЧЕМ НУЖНА НОВАЯ ПРОГРАММА

Как и многие подобные документы, принятые в других странах, российская антикризисная программа призвана произвести, прежде всего, психологический и политический эффект, т. е. продемонстрировать электорату, что у правительства есть план действий в чрезвычайных обстоятельствах и оно успешно справляется с кризисом. Однако совсем другое дело — экономическая эффективность правительственной программы, и у нас есть сомнения относительно осуществимости и целесообразности некоторых мер, включенных в программу.

Правительство пришло к решению о выработке более системного подхода к преодолению кризиса, в корне отличного от импровизационных антикризисных мер, принятых прошлой осенью, поскольку власти оказались не в состоянии реагировать на все просьбы о помощи, поступающие от регионов, компаний, профсоюзов, политических партий, лоббистских групп и т. д. Спрос на денежные средства существенно превысил размер государственных фондов. Осознание того, что ресурсов на всех не хватит, пришло в начале декабря 2008 г. и неслучайно совпало по времени с изменением курсовой политики ЦБ РФ: защита рубля перестала рассматриваться как наиболее рациональный способ борьбы с оттоком капитала.

Управляемое ослабление рубля, предпринятое с начала декабря до конца января, стало одним из основных элементов нового антикризисного плана. Другая его составляющая — дифференцированный подход к предоставлению государственной помощи, результатом которого стала публикация в конце декабря списка системообразующих предприятий. Однако целесообразность составления подобного списка остается под вопросом. Предоставление крупнейшим российским компаниям гарантии от банкротства, по существу, могло избавить руководство этих компаний от необходимости эффективно управлять ими и стало бы индульгенцией на все совершенные в прошлом ошибки.

Вышесказанное объясняет, почему декабрьский список системообразующих организаций пока не сыграл заметной роли в антикризисном управлении и едва ли сыграет ее в будущем. Взамен правительство решило применить индивидуальный подход к компаниям и установить четкие пределы совокупной помощи — к этому времени стало ясно, что кризис продлится не несколько недель, а несколько месяцев или лет. Из этого следует, что потребность в государственной поддержке останется острой на ближайшие 1—2 года, если не дольше.

НОВЫЙ АНТИКРИЗИСНЫЙ ПЛАН

Результатом этой эволюции в подходе к преодолению кризиса стала разработка последовательного антикризисного план, который устанавливает пределы расходования госсредств и четко обозначает источники государственной помощи. Неопределенность относительно длительности и глубины кризиса вынудила правительство не рассчитывать на государственные резервы настолько сильно, как в начале кризиса. Таким образом, значительная часть финансовых ресурсов, предоставляемых в рамках антикризисной программы, будет выделена из бюджета после перераспределения его расходных статей, а расходование средств Резервного фонда в 2009 г. будет ограничено 2,7 трлн руб., или 55% совокупного объема фонда по состоянию на 1 марта 2009 г.

Совокупный объем антикризисной программы составляет 2,923 трлн руб., что лишь немногим меньше суммы, которая, по данным правительства, уже была отпущена с начала кризиса (2,937 трлн руб.). Из названной суммы 55% будет выделено из федерального бюджета (1,611 трлн руб.), остальные средства поступят от других государственных организаций (ЦБ РФ, ВЭБ и т. д.), а также будут предоставлены в неденежной форме в виде налоговых льгот, снижения ставок по кредитам и т. д.

С принятием новой программы изменились и приоритетные сферы реализации антикризисных мер. В начальной фазе кризиса (октябрь—ноябрь 2008 г.) правительство сделало основной акцент на предоставлении финансовой помощи банкам и нефинансовым компаниям, большинство из которых испытывали трудности с рефинансированием внешнего долга. Ни одна из компаний не допустила дефолта по долгу, однако это дорого обошлось правительству и золотовалютным резервам ЦБ РФ. В рамках новой программы правительство перешло от предоставления финансовой помощи напрямую компаниям и банкам к поддержке социальных расходов, помощи государственным предприятиям, предприятиям малого бизнеса и банкам. Значительная часть средств будет направлена на покрытие дефицита региональных бюджетов, однако они так или иначе будут расходоваться на социальные программы и содействие работникам бюджетной сферы в регионах. Господдержка будет оказана также агропромышленному комплексу, транспорту (железнодорожному и авиационному), строительной и автомобильной отраслям.

Из совокупного объема средств, выделяемых в рамках новой программы (2,932 трлн руб.), большая доля (48%) достанется банкам. Однако, в отличие от уже предоставленных средств, эти ресурсы будут выделены адресно: на ипотечное кредитование, льготные кредиты, сельскохозяйственной и оборонным отраслям и т. д. Следующей по объему финансирования станет социальная сфера: пособия по безработице, программы создания рабочих мест и пенсионные выплаты (15% совокупных антикризисных расходов). По оценке правительства, вклад налоговых инициатив в совокупные антикризисные расходы составит около 14%. К мерам налоговой политики относятся изменение правил амортизации, снижение налога на прибыль, налоговые вычеты при приобретении нового жилья и т. д. Прямые расходы на экономику составят около 8% от совокупных расходов в рамках программы, помощь региональным бюджетам — 10%.

Как ожидается, большая часть средств на финансирование новой антикризисной программы (55%, или 1,611 трлн руб.) будет выделена из бюджета. С этой целью бюджет подвергся значительному пересмотру: был увеличен план по расходам и перераспределены расходные статьи.

Пересмотренная редакция Закона о бюджете на 2009 г. основана на принципиально ином макроэкономическом сценарии: параметры нового официального прогноза существенно ближе к нынешним экономическим реалиям, чем прежние проекты, подготовленные в середине 2008 г. Правительство предполагает, что среднегодовая цена на нефть Urals будет на уровне 41 долл./баррель против 95 долл./баррель. В прежнем варианте, по оценке правительства, ВВП должен сократиться на 2,2%, тогда как раньше прогнозировался его рост по итогам года на 6%, годовая инфляция составит 13—14% (ранее 10–12%), среднегодовой курс рубля к доллару прогнозируется равным 35,1 руб./долл. против 24,2 руб./долл. ранее.

Ухудшение макроэкономической ситуации предопределяет существенное уменьшение доходов федерального бюджета. В пересмотренной редакции бюджета проектировки бюджетных доходов были уменьшены почти на 39%, составив 6,714 трлн руб. против 10,927 трлн руб. (табл. 1) в изначальной редакции ввиду ожидающегося резкого сокращения поступлений из нефтегазового сектора (на 56% по сравнению с изначальным планом), в том числе за счет падения сборов по НДПИ (уменьшение на 55%) и экспортных пошлин (сокращение на 49%). Помимо этого, правительство рассчитывает получить лишь 1/4 от запланированных в ноябрьской редакции бюджета поступлений от налога на прибыль в связи с снижением в начале года ставки налога с 24 до 20%, а также из-за ухудшения экономической ситуации.

Описанные выше перемены ведут к уменьшению вклада налогов на нефтегазовый сектор в бюджетные доходы. Согласно первоначальной редакции Закона о бюджете планировалось получить 36% бюджетных доходов от экспортных пошлин (в основном на нефть), 30% — от НДС и 13% — от НДПИ. В соответствии с пересмотренной редакцией бюджета самый большой вклад в бюджетные доходы внесет НДС (34%), за ним следуют экспортные пошлины (30%) и НДПИ (10%). Доля налога на прибыль снизилась с 7 до 3%, вклад ЕСН увеличился с 5,6 до 7,6% (табл. 2).

В иной ситуации можно было бы ожидать, что сокращение доходной части бюджета на 39% повлечет за собой существенное уменьшение бюджетных расходов. Теперь этого не случится. Напротив, на основании пересмотренной редакции бюджета расходы увеличатся на 7,4% по сравнению с прежней его версией, или на 667 млрд руб. Все эти средства предполагается направить на расходы в рамках антикризисной программы. Однако поскольку бюджетное финансирование программы согласно плану составит 1,611 трлн руб., то остальные 943 млрд руб. будут выделены в результате сокращения "некризисных" статей бюджета.

Апрельской редакцией бюджета предусмотрен дефицит в размере почти 3 трлн руб., или 7,4% прогнозируемого правительством объема ВВП. Почти 31% запланированных расходов федерального бюджета предполагается покрыть из источников финансирования дефицита, основная часть которых приходится на долю Резервного фонда (2,7 трлн руб.), а остальные расходы — за счет либо нового госдолга, либо Фонда национального благосостояния. Это наиболее существенное изменение по сравнению с ноябрьской версией бюджета, в которой был запланирован профицит в размере 1,9 трлн руб., или 4,9% ВВП.

Кардинальное изменение структуры расходной части федерального бюджета — увеличение расходов на национальную экономику на 62% по сравнению с ноябрьской редакцией, в том числе ассигнований банкам, автомобилестроительной и оборонным отраслям, железнодорожному транспорту, малому и среднему бизнесу, авиаперевозчикам и т. д.

Единственная, не относящаяся к перечисленным статья бюджета, по которой предусмотрено увеличение расходов в номинальном выражении, — дотации регионам, расходы по которой возрастут на 16% по сравнению показателем ноябрьской редакции бюджета. Основная часть финансирования будет направлена на балансирование региональных бюджетов, т. е. фактически на финансирование социальных программ, а также выплату зарплат и пенсий, расходы на которые традиционно финансируются из региональных бюджетов.

Остальные статьи расходов были сокращены, причем наиболее существенно были урезаны расходы на госинвестиции ("прочие" статьи сокращены на 32% по сравнению с ноябрьским уровнем). Расходы на государственное управление снизятся на 32%, оборону — на 10%, правоохранительные органы — на 7%. Расходы федерального бюджета на социальную политику, культуру и здравоохранение также подверглись сокращению на 5%, однако это касается расходов на капиталовложения, а не на зарплаты и пособия.

Исходя из пересмотренной версии федерального бюджета 99% расходов будет направлено: на дотации регионам (35,7%), развитие экономики (18,0%), оборону (12,3%), социальную политику (11,9%), государственное управление (10,5%) и правоохранительные органы (10,5%.). На долю первых 3 статей приходится 66% всех расходов — это существенное изменение по сравнению с 2008 г., когда их совокупная доля составляла менее 60%.

СТАБИЛЬНОСТЬ, ВЕРОЯТНО, УДАСТСЯ СОХРАНИТЬ

Новая антикризисная программа и пересмотр бюджета не сулят немедленных выгод рынку акций и инвесторам — они решают не столько краткосрочные, сколько стратегические задачи. По нашему мнению, эти документы призваны поддержать социально-экономическую стабильность — фактор, важность которого трудно переоценить, учитывая сильную зависимость экономики от динамики внешних рынков (сырьевых и кредитных). Мы считаем, что вероятность дестабилизации социальной и политической ситуации в России невелика, несмотря на признаки резкого ухудшения положения в ряде основных отраслей и регионов.

Еще один важный вывод, который следует из обоих документов, относится к будущему российского банковского сектора. Поскольку почти половина средств, выделяемых в рамках антикризисной программы, будет направлена на поддержку банков, совершенно очевидно, что правительство по-прежнему считает стабильность финансовой сферы основным приоритетом (табл. 3, см. рисунок). Скорее всего, на смену предоставления помощи всем без исключения игрокам сектора в рамках первых антикризисных мер придет более выборочный подход. Тем не менее мы убеждены, что российская банковская система преодолеет кризис и выйдет из него более эффективной, гибкой и прозрачной.

Отсутствие в новых антикризисных документах сколько-нибудь ясных указаний на планы правительства по улучшению в сфере инфраструктурных инвестиций, вероятно, разочарует многих. C самого начала кризиса мы были в числе тех, кто предупреждал, что ставка на массированные государственные инвестиции в развитие инфраструктуры как способ преодоления кризиса не сыграет, поскольку в казне недостаточно для этого средств. К сожалению, мы оказались правы: в пересмотренном бюджете эта статья расходов подверглась сильному секвестру. По-видимому, это верное решение, поскольку правительству пришлось выбирать между социально-политической стабильностью и инвестициями в экономический рост. Тем не менее этот фактор может существенно усугубить нынешний экономический спад и замедлить восстановление экономики.




Содержание (развернуть содержание)
В поисках равновесия
Проблема совмещения видов инфраструктурной деятельности на финансовом рынке
Стандартизация - залог следования принципам корпоративного управления и прозрачности в части учета прав собственности
Администрирование негосударственных пенсионных фондов - полезное дополнение услуг специализированных депозитариев
Применение международного опыта для развития компенсационных механизмов на финансовом рынке России
Актуальные проблемы управления рисками в условиях влияния кризиса на деятельность регистраторов
Хозяйственное общество и имущественный комплекс: велика ли разница?
Регулирование рынка ценных бумаг в ЕС - возможность использования подходов
Россия должна вернуть доверие инвесторов
Антикризисный план правительства: сильные и слабые стороны экономической политики
Переживая всемирный потоп на острове стабильности
Советы Обаме
Реструктуризация корпоративных долгов (рублевых облигаций)
Новые долги: в рублях или в долларах?
Практические аспекты инвестиций в структурные продукты со встроенным кредитным риском
Финансирование инфраструктурного проекта: проектные облигации и облигации, обеспеченные поступлениями
Фондовый рынок Республики Беларусь в ожидании инвесторов

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100