Casual
РЦБ.RU
  • Авторы
  • Редькин Владимир, Директор, международные региональные финансы "Фитч Рейтингз"

  • Все статьи автора
  • Семерханова Виктория, Аналитик, международные региональные финансы "Фитч Рейтингз"

  • Все статьи автора

Проблемы сохранения финансовой устойчивости и кредитоспособности субъектов РФ в условиях экономического кризиса

Февраль 2009

РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ В 2008 Г.: ПЕРЕЛОМ ТЕНДЕНЦИИ

Большая часть прошедшего года была благоприятной для российских регионов: в I—III кв. сохранялась хорошая внешнеэкономическая конъюнктура на товарных рынках, расширилась налогооблагаемая база, экономическая активность в регионах оставалась на высоком уровне. Стабильная институциональная среда в области распределения доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы также поддерживала финансовую устойчивость на субфедеральном уровне. Глобальный финансовый и экономический кризис, начавшийся осенью 2008 г., еще не успел в полной мере отразится на региональных финансах, и ситуация в этой сфере в целом сопровождалась повышательным трендом. Так, в 2008 г. агентство Fitch Ratings повысило кредитные рейтинги 6 регионам, 2 регионам был изменен прогноз со "Стабильного" на "Позитивный". Возросло количество субнациональных образований, рейтингуемых Fitch Ratings: в 2008 г. новые рейтинги были присвоены 5 российским регионам, что свидетельствует о сохранении интереса со стороны регионов к получению кредитных рейтингов. Таким образом, общее количество субъектов РФ, рейтингуемых Fitch Ratings, на начало 2009 г. составило 23 региона.

Однако уже осенью прошлого года регионы столкнулись с увеличением стоимости заимствования и в целом с ограничением доступа к заемным средствам, а уже в ноябре негативные тенденции на сырьевых рынках привели к снижению бюджетных доходов. В ноябре 2008 г. прогноз по суверенному рейтингу Российской Федерации был изменен со "Стабильного" на "Негативный", а 4 февраля домостроительный рейтинг России был понижен до уровня BBB по международной шкале с сохранением негативных прогнозов. Это повлекло за собой аналогичное рейтинговое действие в отношении Москвы, чей уровень рейтинга совпадает с суверенным рейтингом.

Глобальный финансовый и экономический кризис, сопровождаемый нестабильностью на финансовых рынках, снижением цен на сырьевые товары и сокращением занятости, продолжит негативное воздействие на бюджетные показатели российских регионов1 и в текущем году. По расчетам Fitch, ожидается сокращение профицитов бюджетов, снижение капитальных расходов и увеличение нерыночного долга. В то же время негативные потрясения будут менее резкими, чем в других секторах экономики, и, несмотря на отрицательные тенденции на финансовых рынках и замедление экономического развития, общий прогноз Fitch по кредитоспособности рейтингуемых российских субнациональных образований остается стабильным.

Необходимо также отметить, что кредитные рейтинги, присвоенные Fitch Ratings российским регионам, находятся на довольно консервативном уровне и учитывают сложившуюся в России волатильную экономическую и институциональную среду. Так, в сравнении с европейскими эмитентами в Российской Федерации наблюдается наибольший разрыв между суверенным рейтингом страны (долгосрочный рейтинг ВВВ+ в иностранной валюте) и кредитным рейтингом медианного российского региона из рейтингуемых Fitch (долгосрочный рейтинг ВВ в иностранной валюте). Разрыв составляет 3 ступени, в то время как в европейских странах — 1—2 ступени.

Кроме того, негативные тенденции в области региональных финансов в краткосрочной перспективе будут сдерживаться следующими факторами. Прогнозируемое снижение налоговых доходов будет отчасти компенсировано с помощью существенной "подушки" ликвидности более сильных регионов с высокой бюджетной обеспеченностью и за счет ожидаемого увеличения финансовой поддержки федерального бюджета более слабым регионам. Ограниченный доступ к внешнему финансированию смягчается в целом низкой долговой нагрузкой региональных бюджетов по международным стандартам. Также для решения проблем рефинансирования вероятна дополнительная поддержка ликвидности со стороны как федерального бюджета, так и финансовых организаций, находящихся в государственной собственности.

В то же время долгосрочная стагнация экономики РФ может привести к негативным рейтинговым действиям по российским регионам после 2009 г. Кроме того, кредитоспособность отдельных регионов в 2009 г. будет зависеть от того, сумеют ли региональные власти оперативно отреагировать на проблемы в доходной части бюджетов соответствующим сокращением/ограничением бюджетных расходов.

КОРРЕКЦИЯ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ НА ФОНЕ СНИЖЕНИЯ ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за 11 мес. 2008 г. выросли на 30% по сравнению с тем же периодом 2007 г., что продолжило тенденцию ежегодного роста доходов на 25% в номинальном выражении, наблюдавшуюся в 2004—2007 гг. Исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ за указанный период по-прежнему происходило с профицитом, который составил 9% от общего объема доходов, что способствовало наращиванию ликвидности в региональных бюджетах. Так, за январь—ноябрь 2008 г. остатки на счетах субфедеральных бюджетов и прочие финансовые активы увеличились на 575 млрд руб. Вместе с тем бюджетные расходы сохранили начавшуюся в 2007 г. тенденцию опережающего роста по отношению к доходам: за 11 мес. прошлого года расходы возросли на 32%, что выше темпов прироста доходов. По итогам рассматриваемого периода в 9 субъектах был зафиксирован дефицит консолидированного бюджета против 6 дефицитных субъектов годом ранее.

Тенденция поступательного роста бюджетных доходов, наблюдавшаяся в последние годы, была прервана осенью 2008 г., когда доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в ноябре 2008 г. снизились на 9% по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. Замедление темпов прироста доходов наблюдалось уже в октябре — доходы выросли всего на 9% (к октябрю 2007 г.) после 62% прироста в сентябре.

Фундаментальной причиной замедления прироста доходов стало существенное падение цен на основные товары российского экспорта: ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры наиболее серьезно сказалось на нефтяной, горнодобывающей и металлургической промышленности. Как следствие, регионами, наиболее пострадавшими от падения цен, стали экспортно-ориентированные, ресурсообеспеченные субъекты РФ. Вторым единовременным фактором сокращения налоговых доходов в ноябре 2008 г. стало изменение порядка уплаты налога на прибыль и переход от авансовой уплаты налога к налогообложению фактически полученной прибыли в отчетном периоде. Хотя переход на новый порядок уплаты налога был не обязательным, большинство компаний воспользовалось данной возможностью. Фактически это привело к снижению месячного поступления налога на прибыль из доходов региональных бюджетов. Так, в октябре 2008 г. объем налога на прибыль в консолидированный бюджет субъектов РФ составил 196 млрд руб., в то время как в ноябре — всего 32,6 млрд руб. Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) — второй крупнейший источник доходов региональных бюджетов, составляющий 26% совокупных доходов (на 1 декабря 2008 г.), также продемонстрировал сокращение поступлений: в ноябре было собрано 127 млрд руб. против 137 млрд руб. месяцем ранее (рис. 1). Однако если падение налога на прибыль проходило очень неритмично по регионам, что отражает неравномерность распределения налоговой базы по этому налогу, то падение поступлений от НДФЛ, зафиксированное в большинстве субъектов РФ, составило от 5 до 15% (см. рис 1).

Таким образом, уже в 2008 г. консолидированный бюджет субъектов РФ, вероятно, будет сведен с дефицитом впервые с 2003 г.

Рассмотрим основные доходные источники субъектов РФ и проанализируем перспективы их сокращения в текущих условиях. Налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц в совокупности формируют более половины доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и составляют 28 и 26% (на 1 декабря 2008 г.) от общих консолидированных бюджетов соответственно (рис. 2). Третьим по значимости источником доходов региональных бюджетов являются безвозмездные перечисления (трансферты) из федерального бюджета (19%). Вместе с тем поступления от этих 3 основных источников по-разному распределены по субъектам РФ (рис. 3). Так, налог на прибыль и федеральные трансферты распределены очень неравномерно и фактически находятся в противофазе. Другими словами, чем меньше регион генерирует собственных налогов (в частности, налога на прибыль), тем больше он полагается на федеральную помощь. Максимальные поступления налога на прибыль отмечены в наиболее развитых регионах: в 15 из 83 субъектов РФ его доля в общих доходах консолидированных бюджетов составляет более 30%. Как правило, это субъекты, зависящие от крупных металлургических, нефте- и газодобывающих компаний и в наибольшей степени подверженные негативным шокам от снижения поступлений в части налога на прибыль. Они относятся к высокоразвитым регионам с высокой бюджетной обеспеченностью и поэтому не получают финансовую помощь из федерального бюджета. Снижение поступления налога на прибыль может составить до 25% от уровня 2008 г. Вместе с тем эти регионы сумели накопить значительные остатки на счетах своих бюджетов в период экономического подъема, что будет действовать смягчающим фактором в условиях снижения налоговых поступлений.

Поступления от НДФЛ более равномерно распределены между регионами, поэтому практически все субъекты РФ столкнутся в 2009 г. с тем, что НДФЛ будет сдерживаться уменьшением темпов роста заработной платы и увеличением уровня безработицы. Еще одной причиной снижения поступлений от НДФЛ послужит увеличение с 2009 г. налогового вычета для граждан, приобретающих жилье по ипотеке, — с 1 млн до 2 млн руб. Данная норма имеет обратную силу, т. е. она действительна с 1 января 2008 г. и ею смогут воспользоваться те граждане, которые уже получили вычет в 2008 г. В то же время в целом поступления от НДФЛ могут показать положительную динамику ввиду инфляционного давления и повышения заработной платы в госсекторе. Таким образом, эти два процесса будут компенсировать друг друга, и поступления налога ожидается на уровне 2008 г.

Наконец, в сложившихся условиях менее развитые регионы с высокой зависимостью от федеральных трансфертов будут более устойчивыми к резким негативным изменениям в области доходов. В 2008 г. около 30 российских регионов получили свыше 40% всех доходов в форме различных трансфертов из федерального бюджета, и значимость федеральных трансфертов в 2009 г. повысится из-за стагнации налоговых доходов. Таким образом, будет нарушена тенденция последних 5 лет, выражавшаяся в снижении удельного веса трансфертов из федерального бюджета в доходах нижестоящих бюджетов. Растущая роль трансфертов из федерального бюджета будет поддерживать доходы регионов с низким уровнем самофинансирования (рис. 3). При этом тенденция к сокращению доли нецелевых трансфертов из федерального бюджета в доходах субъектов РФ, наблюдавшаяся в последние годы, будет нарушена.

По мнению Fitch, сокращение поступлений в бюджеты субнациональных образований от налога на прибыль отчасти компенсируется увеличением других налоговых доходов в результате инфляции, а также ростом федеральных трансфертов в абсолютном выражении. Кроме того, с 2009 г. увеличивается доля акцизов на автомобильное топливо, зачисляемая в бюджеты регионов, — с 60 до 100%, что, по оценкам Минфина РФ, сможет принести регионам дополнительно 59,4 млрд руб. Также повышается до 18% часть налога на прибыль организаций, которая зачисляется в региональные бюджеты. Таким образом, бюджетам регионов передается 0,5 п. п. ставки налога на прибыль организаций. По оценке правительства, в текущем году это обеспечит увеличение доходов бюджетов субъектов РФ на 43,1 млрд руб. К другим антикризисным поправкам в бюджетное законодательство относится предоставление субъектам РФ права создавать собственные резервные фонды, направлять средства этих фондов на погашение дефицита своего бюджета, а также размещать свободные остатки бюджетных средств на депозитах в банках. Вместе с тем принятие этой меры несколько запоздало, поскольку в 2009 г. источники формирования резервных фондов будут существенно ограничены в отличие от предыдущих, более благоприятных лет.

Таким образом, в 2009 г. доходы консолидированного бюджета субъектов РФ, вероятно, останутся близкими к фактическим результатам за 2008 г. в абсолютном выражении или незначительно снизятся. Кроме того, произойдет выравнивание доходов на душу населения, так как сокращение доходов сильнее всего коснется высоко обеспеченных регионов.

Общее негативное давление на доходы в условиях ограниченности привлечения заемного капитала вынудит регионы увеличить контроль над расходами. Однако операционные расходы региональных бюджетов являются очень негибкими: большинство из них вытекают из публичных обязательств, таких как выплата заработных плат бюджетникам, льготы ветеранам, детские пособия и др., которые не подлежат сокращению, а возможно, будут проиндексированы в результате инфляции. Таким образом, операционные доходы могут контролироваться только путем сокращения административных расходов и расходов на товары и услуги, закупаемые для государственных (муниципальных) нужд. В конце октября 2008 г. Минфин РФ призвал регионы воздержаться от увеличения операционных расходов и пересмотреть бюджеты на 2009 г. в сторону увеличения их консервативности, имея в виду сдерживание бюджетных расходов и сокращение планируемых дефицитов. Регионам рекомендовано не заключать единовременно в начале года все запланированные контракты на закупку товаров и услуг, а действовать в зависимости от складывающихся экономических условий.

Из-за ограниченных возможностей для маневра в плане операционных расходов Fitch ожидает, что большинство российских регионов сократят инвестиционные программы, в частности, там, где они финансируются за счет собственных доходов. В то же время доступ к финансовым рынкам будет затруднен, особенно для регионов с короткой кредитной историей, слабыми финансовыми показателями и большой задолженностью. В такой ситуации роль федерального центра как источника финансирования капитальных расходов и дефицита бюджета увеличится. Регионы продолжат получать капитальные трансферты из федерального бюджета, что будет поддерживать капитальные расходы субнациональных образований. С 2009 г. Правительству РФ предоставлено право софинансировать строительство региональных объектов в инвестпроектах регионов без утверждениях их в ФЦП. Кроме того, сохранится роль Инвестиционного фонда и Фонда содействия реформирования ЖКХ как источников финансирования капитальных расходов субнациональных образований. Темпы развития частно-государственного партнерства в качестве еще одной формы финансирования инвестиционных проектов, скорее всего, существенно замедлятся из-за возрастания рисков ведения проектов для частного бизнеса, а также снижения финансовых возможностей последних.

Средний уровень капитальных расходов (расходы бюджетов на увеличение стоимости основных средств) регионов за 11 мес. 2008 г. составил 15%, снизившись по сравнению с 2007 г. на 7,5 п. п. Вероятнее всего, уровень капитальных расходов за 2008 г. будет выше, так как в декабре каждого года уровень капитальных расходов, как правило, резко увеличивается. В то же время медианное значение доли капитальных расходов в консолидированных бюджетах регионов составило 13% и осталось практически на уровне 2007 г. (13,7%). Сближение среднего и медианного значения доли капитальных расходов означает уменьшение разрыва между регионами в части доли капитальных расходов в их консолидированных бюджетах. Так, если в 2007 г. доля капитальных расходов в регионах варьировалась от 5 до 54%, то за 11 мес. 2008 г. разброс колебался в пределах от 5 до 33%. Сокращение расходов на затраты инвестиционного характера является естественной реакцией региональных властей на снижение доходных поступлений. В этой ситуации больше возможностей для маневра имеют регионы с относительно высоким уровнем капитальных расходов, особенно в случае финансирования этих расходов в прошлом из собственных источников за счет операционного профицита бюджета.

СТАГНАЦИЯ РЫНКА РЕГИОНАЛЬНЫХ ОБЛИГАЦИЙ И ВОЗРАСТАНИЕ РОЛИ НЕРЫНОЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ ДОЛГОВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

Общая долговая нагрузка субнациональных образований Российской Федерации относительно невысокая, при прямой задолженности на 1 декабря 2008 г. составляет 410 млрд руб., или около 7% оценки доходов регионов за 2008 г. По сравнению с началом года прямой долг российских регионов вырос на 14%, и прежде всего за счет увеличения долговых обязательств в форме облигационных займов, продолживших тенденцию роста (рис. 4). По состоянию на 1 ноября 2008 г. сумма региональных облигаций достигла 272 млрд руб., или на 20% выше, чем в начале года. Также регионы существенно увеличили объем бюджетных кредитов (прирост +25,6%) и выданных гарантий (+28,8%). В то же время относительно краткосрочный характер прямого долга создат некоторые проблемы с рефинансированием регионального долга. По состоянию на 1 декабря 2008 г. субнациональные образования аккумулировали краткосрочные банковские кредиты на сумму 143 млрд руб. В 2009 г. субнациональным образованиям предстоит погасить выпуски облигаций на сумму около 55 млрд руб. Таким образом, краткосрочные потребности в рефинансировании в результате составляют около 200 млрд руб., или менее 4% оценки доходов регионов за весь 2008 г., что не является критичным для бюджетов субнациональных образований. Данная сумма будет частично финансироваться за счет положительного операционного баланса; другим возможным источником рефинансирования станет федеральный бюджет.

Так, в соответствии с предлагаемыми изменениями в федеральный бюджет на 2009 г., срок, на который будут предоставляться кредиты из федерального бюджета, превысит пределы текущего финансового года. Ранее регионы, как правило, должны были погашать бюджетные кредиты к 31 декабря соответствующего года, теперь срок кредитов увеличивается до 3 лет. Также предлагается существенно увеличить общий объем бюджетных кредитов (в настоящий момент лимит составляет 20 млрд руб.) до 100 млрд руб. Данное изменение обеспечит доступ к ликвидности для регионов с краткосрочными потребностями в рефинансировании. Доля бюджетных кредитов в составе совокупного прямого долга регионов составила около 10% на 1 декабря 2008 г. и будет увеличиваться в 2009 г.

Объем рынка внутренних облигаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вырос до 302,7 млрд руб. в декабре 2008 г. по сравнению с 220,3 млрд руб. на начало 2008 г. В относительном выражении его размер остался практическим неизменным и составил около 10% от общего объема рынка рублевых облигаций. Запрет на выпуск облигаций в иностранной валюте продолжает действовать в отношении большинства регионов и муниципальных образований Российской Федерации, и единственным исключением является город Москва. Регионы получат право заимствований в иностранной валюте начиная с 2011 г., однако ряд ограничений сохранится. Несмотря на рост в абсолютном выражении, количество участников рынка сократилось до 51 к концу 2008 г. по сравнению с 57 на конец 2007 г. Кроме того, около 1/3 увеличения рынка региональных облигаций, наблюдаемого в 2008 г., приходилось на долю выпусков облигаций Москвы на сумму 26,7 млрд руб., вновь возобновившей выпуск облигаций после почти двухлетнего перерыва. В январе 2009 г. город начал размещение очередного облигационного займа, запланированного в размере 15 млрд руб. В результате первого аукциона удалось разместить менее 10% от планируемой суммы — около 1,4 млрд руб. Стоимость заимствований на облигационном рынке в 2008 г. также резко увеличилась: с уровня в 7—8% средневзвешенная эффективная доходность возросла до 15% в декабре 2008 г., также сократилась срочность размещаемых бумаг (рис. 5).

В 2008 г. завершился длительный период относительно невысоких процентных ставок, начавшийся в IV кв. 2005 г. В начале 2009 г. доходность региональных облигаций продолжила увеличиваться и достигла уровня 20%. Еще одна характерная черта последних 3 лет на рынке субфедеральных облигаций — небольшой спрэд доходности по облигациям эмитентов с разными кредитными качествами также ушла в прошлое.

В 2009 г. Fitch ожидает стагнацию на рынке ценных бумаг. В то же время альтернативные способы привлечения финансирования для покрытия бюджетных дефицитов могут быть обеспечены финансовыми организациями, находящимися в государственной собственности, такими как Сберегательный банк Российской Федерации (Сбербанк) и Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк). Эти институты могут как напрямую кредитовать субъекты РФ, так и организовывать частные размещения внутренних облигаций для регионов, которые столкнутся с дефицитом бюджета и потребностями в рефинансировании.

* * *

В заключение обобщим основные тенденции в бюджетном секторе на 2009 г. на субфедеральном уровне и их влияние на кредитоспособность российских регионов. Ожидается, что в текущем году наиболее явно проявятся негативные последствия кризиса, начавшегося в конце 2008 г. Регионам придется столкнуться с сокращением доходной базы вследствие ограничений от поступлений налога на прибыль организаций и НДФЛ — налогов, в значительной мере влияющих на формирование доходной части консолидированных бюджетов. Консолидированный бюджет субъектов РФ в 2009 г. будет сведен с дефицитом, причем количество профицитных субъектов существенно сократится. В то же время бюджетная обеспеченность регионов будет постепенно выравниваться за счет снижения поступлений налоговых доходов в бюджеты наиболее богатых регионов.

Финансовая устойчивость бюджетов субъектов РФ будет во многом зависеть от умения региональных администраций контролировать уровень операционных расходов. Доля капитальных расходов сократится, особенно в части расходов, производимых за счет собственных средств регионов. В то же время завершение уже начатых инвестиционных проектов, особенно с высокой степенью готовности, потребует от регионов определенного уровня капитальных вложений, что повлечет за собой необходимость привлечения долгового финансирования. Роль облигационных займов в качестве источника заимствований существенно снизится: нестабильность на финансовых рынках диктует очень высокие требования по уровню доходности рублевых облигаций, чтобы обеспечить спрос на них со стороны инвесторов. В таких условиях возрастет роль кредитов из федерального бюджета и финансирования предоставляемого государственными финансовыми институтами. Несмотря на тяжелый в финансовом и экономическом отношении год, Fitch ожидает сохранения уровня кредитоспособности в тех регионах, администрации которых будут проводить консервативную политику в области общественных финансов, сохраняя на сбалансированном уровне текущие доходы и расходы бюджета и не допуская возникновения дефицита текущего бюджета.






Содержание (развернуть содержание)
Итоги конференции "Финансовые риски - 2009. Работа над ошибками"
Биржевой товарный рынок: вопреки, а не благодаря
Биржевой рынок зерна. Преодолевая препятствия
В России кризис не закончится, пока гаишники берут взятки
Важно помнить о репутации
Электроэнергия осваивает биржу
Межрыночный анализ российских рынков
Хлебный фьючерс
ETF и сертификаты как удобные инструменты долгосрочного инвестирования
Нефть и Россия: взгляд в ближайшее будущее
Удобрения. Сырьевой бум закончился
Налогообложение операций с финансовыми инструментами срочных сделок: проблемы и перспективы
Регулирование рынка ценных бумаг в ЕС - возможность использования подходов
Инвестиционный налоговый кредит как источник софинансирования инфраструктурных проектов
Спасательный узел
Долговая политика Москвы в 2009 году
Проблемы сохранения финансовой устойчивости и кредитоспособности субъектов РФ в условиях экономического кризиса
Перспективы государственных заимствований и государственного долга Санкт-Петербурга на 2009-2011 годы
Кредитный рейтинг Московской области
Рынок субфедеральных и муниципальных облигаций: время сжатия
Возможности финансирования капитальных вложений регионов и муниципалитетов

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100