Casual
РЦБ.RU
  • Автор
  • Черняева Зоя, Начальник отдела кредитных ресурсов и обслуживания долга Министерства финансов Республики Карелия

  • Все статьи автора

История и состояние государственного долга Республики Карелия

Декабрь 2008

Республика Карелия за период 2001 по 2008 гг. разместила на организованном рынке 11 облигационных займов. Общий объем заимствований на рынке ценных бумаг составил 3,55 млрд руб. На 1 января 2008 г. государственный долг республики составил 3,2 млрд руб.

В 1998 г. новому составу Правительства Республики Карелия пришлось столкнуться с последствиями августовского дефолта, вызвавшего обвал финансового рынка в стране.

Бюджет республики оказался должником практически всех кредитных учреждений, осуществлявших в ту пору деятельность в республике. Кроме того, в связи с неурегулированной задолженностью по кредитам коммерческих банков были заблокированы банковские счета большинства районных администраций. Значительная задолженность Республики Карелия числилась и перед Российской Федерацией по предоставленным из федерального бюджета бюджетным ссудам и переоформленным в долг субъектов РФ централизованным кредитам 1992—1994 гг. для сельскохозяйственных предприятий республики. В адрес республиканского правительства также стали поступать требования об исполнении различных гарантий, предоставленных юридическим лицам в предыдущие годы.

Отсутствие прочной законодательной базы, заведомая невыполнимость многих "федеральных мандатов" (льготы, социальные пособия, заработная плата), незавершенность реформы межбюджетных отношений привели в конце 1990-х гг. к усилению кризиса. Широкое распространение получили неденежное исполнение бюджета, массовые задержки выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, что приводило к острой потребности в дополнительных средствах в виде привлечений кредитов банков и, соответственно, вело к росту объема долговых обязательств.

Как известно, в это время основы правового регулирования долговых обязательств отсутствовали. Поэтому после упразднения советской финансовой системы в начале 1990-х гг. серьезного значения гарантиям и обязательствам не придавалось. Учет долговых обязательств в республике, как, впрочем, и на федеральном уровне, отсутствовал.

В первую очередь необходимо было документально установить реальный объем республиканского долга. Для этого уже в конце 1998 г., т. е. еще до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, обязывающего субъекты Российской Федерации осуществлять указанный учет, в Минфине Карелии был организован учет долговых обязательств в Государственной долговой книге Республики Карелия, собраны и систематизированы данные о заключенных в прошлые годы соглашениях и договорах.

Основное внимание в сложившихся непростых условиях было направлено на реструктуризацию прежних долговых обязательств, оказание помощи районным администрациям по выходу из долгового кризиса, на восстановление доверия кредиторов и инвесторов.

Была разработана система мер по управлению долгом, направленная на смягчение пиков выплат в погашение долга, снижение затрат на его обслуживание, приведение величины долга в соответствие с экономическими возможностями республики.

Следующим этапом стала реструктуризация долгов перед Российской Федерацией по централизованным кредитам прошлых лет, предоставленным сельхозтоваропроизводителям и переоформленным впоследствии под гарантии субъектов РФ. Была проведена масштабная работа по сбору архивных, судебных и других документов в разрезе каждого хозяйства в целях подтверждения факта ликвидации заемщиков. В результате республике была списана немалая по тем временам сумма задолженности объемом более 102 млн руб., или почти 3% от объема собственных доходов республиканского бюджета. Кроме того, размер государственного долга республики удалось уменьшить в связи с передачей в ее собственность средств федерального бюджета, предоставленных в 1994 г. на формирование Регионального продовольственного фонда и Фонда госфинподдержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера на общую сумму более 350 млн руб.

Таким образом, уже на 1 января 2002 г. государственный долг Республики Карелия с учетом новых заимствований составлял всего 625 млн рубл., или 16,2% объема собственных доходов, что было значительно ниже аналогичного показателя по другим регионам России.

Однако структуру долга трудно было назвать удовлетворительной, поскольку наибольший удельный вес в структуре долга составляли краткосрочные бюджетные ссуды, полученные из федерального бюджета — 326 млн руб., или 52% всех обязательств. Немалая доля приходилась и на проблемные государственные гарантии Республики Карелия — 197 млн руб., или 32% общего объема долга.

Следует отметить, что серьезным потенциальным риском неисполнения долговых обязательств Республики Карелия в тот период был долг столицы Республики Карелия — г. Петрозаводска по проекту МБРР "Передача ведомственного жилого фонда", выраженный в иностранной валюте, по которому республика еще в 1996 г. выступила поручителем. Неэффективность и нецелесообразность проекта после дефолта стала особенно очевидной, а дальнейшая его реализация в отсутствие источников погашения повлекла за собой серьезнейшие проблемы в межбюджетных отношениях с федеральным, республиканским и местным бюджетами.

В результате активных и решительных действий Минфина республики долговой конфликт был урегулирован путем заключения целого ряда соглашений, позволивших привести в соответствие номинальный размер государственной гарантии Республики Карелия, предоставленной Администрации г. Петрозаводска под субзайм, с размером фактически привлеченного и освоенного кредита, а инвесторы и кредиторы получили очевидное доказательство готовности республики к безусловному исполнению принятых обязательств.

На тот период государственные ценные бумаги составляли всего 4% объема всех долговых обязательств Республики Карелия,

Вместе с тем экономика республики в "постдефолтный" период, когда частные инвесторы в силу объективных причин не решались вкладывать свои средства в региональные инновационные проекты, нуждалась в долгосрочных финансовых ресурсах.

Учитывая это, в 2001 г. Республика Карелия в числе немногих субъектов Российской Федерации вышла на организованный рынок ценных бумаг. С 2001 по 2008 г. было размещено 11 облигационных займов республики (см. таблицу).

Необходимость покрытия значительного объема дефицита бюджета, вызванного финансированием социальных расходов, предполагает, что государственный долг Республики Карелия в ближайшей перспективе будет не только сохраняться, но даже иметь тенденцию к росту. В этой связи работа по оптимизации объема и структуры государственного долга республики всегда являлась чрезвычайно актуальной и была направлена, прежде всего, на формирование структуры долга, предусматривающей сочетание всех заемных инструментов, при безусловном приоритете долгосрочных заимствований и государственных ценных бумаг Республики Карелия.

Иллюстрация проделанной работы — состояние государственного долга на 1 января 2008 г. общим объемом 3174 млн руб. (рис. 1—3).

Удельный вес облигационных займов Республики Карелия в структуре долга составил более 54%, или 1724 млн руб., что позволяет сделать вывод об инвестиционной ориентированности заемной политики республики.

Привлеченные кредиты коммерческих банков помогли в полном объеме оперативно решить проблему кассовых разрывов, возникших в ходе финансирования первоочередных расходов бюджета. Доля задолженности перед коммерческими банками равняется 44%, или 1400 млн руб.

В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" привлечение кредитов коммерческих банков осуществлялось по итогам открытых конкурсов на условиях государственного заказа. Это, с нашей точки зрения, нелогичное требование законодателя существенно увеличило время срочного закрытия кассовых разрывов. А в совокупности с риском ликвидности, который переживает сейчас финансово-кредитная система, оно привело к объективному росту стоимости кредитов.

До вступления в силу Федерального закона "О защите конкуренции" республиканский Минфин проводил отбор банков методом запроса процентных ставок и анализа предложений. У нас было право выбрать сразу несколько кредитных организаций, чтобы оперативно реагировать на изменения рынка, что позволяло эффективно управлять задолженностью и существенно снижать расходы на обслуживание долга при сочетании интересов бюджета и кредитных учреждений.

Вступивший в силу Федеральный закон "О защите конкуренции" кардинально изменил процедуру, обязав субъекты Российской Федерации привлекать кредиты исключительно по известному так называемому "закону о закупках" (Федеральный закон от 21 июля 2004 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд").

На практике субъекты Российской Федерации (в том числе и Республика Карелия) вынуждены:

  • соблюдать срок конкурсной процедуры (до 50 дней);
  • брать кредит только у единственного банка – победителя конкурса на основании контракта, причем без права изменения процентной ставки. При этом работа с другими банками (кроме победителя) расценивается как повод обжалования этих действий в судебном порядке. За нарушение указанной процедуры предусмотрен ряд жесточайших санкций, включая персональные штрафы для членов конкурсной комиссии.

Соглашусь с мнением некоторых экспертов о том, что законодатель осознанно вынуждает регионы отказываться от кредитов коммерческих банков.

Средняя ставка по привлеченным в бюджет Карелии кредитам равнялась 8,5% и не превышала за год ставки рефинансирования Центрального банка РФ, равной 10,2% (рис. 4). Сравнительно недорогие бюджетные кредиты из федерального бюджета в течение бюджетного года решают проблему нехватки средств на реализацию социальных гарантий в регионе.

Что касается государственных гарантий Республики Карелия, то на протяжении ряда лет республиканское правительство старается придерживаться политики умеренности, избирательности и экономической целесообразности. Доля госгарантий в долге совсем незначительна — не превышает 1% задолженности.

УПРАВЛЕНИЕ ДОЛГОМ

Очевидно, что управление государственным долгом, когда он представляет собой достаточно внушительную цифру, должно строиться на основе определенных принципов, выработанных практическим путем, на основе так называемой "лучшей практики".

Прежде всего, это принцип обеспечения экономической безопасности региона, т. е. объем обязательств республики в любой момент времени сохраняется на экономически безопасном уровне с учетом всевозможных рисков. Основным подходом к реализации данного принципа является планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет доходов бюджета. Для этого Министерством финансов Республики Карелия разработаны методики планирования долговой нагрузки на бюджет и расчета оптимального объема привлечения заемных средств, предусматривающие сохранение размера долга на уровне, при котором размер ежегодных выплат в счет погашения долга не должен превышать разность между объемом доходов бюджета Республики Карелия и текущих расходов за этот же период (первичный профицит). По результатам фактического исполнения бюджета в первом полугодии 2008 г. по доходам и расходам первичный профицит составил 1,5 млрд руб., а выплаты в погашение прямых долговых обязательств бюджета Республики Карелия — 1,1 млрд руб.

Разработан также порядок проведения анализа рисков, вероятных в процессе управления государственным долгом. Как известно, риск представляет собой возможность финансовых потерь бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее однозначно спрогнозированы.

В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (стоимости обслуживания и погашения обязательств) бюджета в случае наступления определенных событий. Применительно к условиям Республики Карелия возможны следующие риски: ликвидности, наступления гарантийного случая, пролонгации (риск рефинансирования), рыночный (риск процентной ставки), валютный, фондовый и стратегический риски.

Анализ рисков проводится по их видам. Для определения наличия и вероятности рисков установлены критерии, измеряющие уровень каждого риска как по каждому виду обязательств, так и в целом по государственному долгу. Так, например, по результатам анализа рисков в первом полугодии 2008 г. вероятность потери ликвидности оценена в 20%, риск наступления гарантийного случая — в 20%, риск роста процентных ставок по заимствованиям — 80%. В комплексной оценке (т. е. в совокупности всех видов рисков) риски, возможные в процессе управления государственным долгом, на 1 июля 2008 г. оценены как умеренные, на уровне 54%, при максимальном уровне 100%.

Принцип полноты и своевременности исполнения обязательств Республики Карелия иллюстрирует тот факт, что на протяжении уже более 9 лет ни один кредитор не может упрекнуть Карелию в неисполнении или несвоевременном исполнении принятых обязательств.

Расходы по обслуживанию долговых обязательств Республики Карелия (процентные платежи по долгу) традиционно невелики и составляют не более 1,5—2,0% объема расходов бюджета Республики Карелия. Вместе с тем принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств предусматривают достижение заданных результатов при использовании наименьшего объема средств, что особенно актуально в условиях дефицитного бюджета.

Для совершенствования процедур управления государственным долгом в рамках республиканской программы "Реформирование региональных финансов" была разработана методика, на основании которой ежеквартально проводится оценка кредитоспособности республиканского бюджета и соблюдения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С целью повышения ответственности Правительства Республики Карелия за принятые обязательства, помимо учета государственного долга региона в Государственной долговой книге, был организован учет консолидированного долга республики, включающего, кроме прямых обязательств бюджета Карелии, просроченную кредиторскую задолженность бюджетных учреждений, а также долговые обязательства хозяйствующих обществ, долями которых владеет Республика Карелия.

Так, например, по состоянию на 1 января 2008 г. консолидированный долг республики составляет 13,8 млрд руб., из которого непосредственно долг республиканского и муниципальных бюджетов равен 3,9 млрд руб., или 29%, долговые обязательства хозяйственных обществ с долей Республики Карелия и муниципальных образований (включая просроченную кредиторскую задолженность) равны 6,9 млрд руб., или 50%.

И, конечно, крайне важно, чтобы все процедуры и механизмы управления обязательствами региона были понятными для кредиторов и инвесторов и публично для них раскрыты. Сегодня информация о государственном долге республики регулярно размещается на официальных сайтах Министерства финансов Республики Карелия и Правительства Республики Карелия, а также в различных печатных изданиях, включая зарубежные.

ПЕРСПЕКТИВЫ

По оценке экспертов, российские регионы в ближайшее время ожидают замедление роста бюджетных доходов и повышение расходов в связи с увеличением затрат на здравоохранение и образование. Соответственно, долговая нагрузка будет иметь тенденцию к росту, особенно это коснется гарантий в связи с необходимостью поиска новых источников инвестиций среди частных инвесторов.

Учитывая вышеизложенное, задачами долговой политики Республики Карелия на 2008 г. являются:

  • проводение активной заемной политики при сохранении объема долга на безопасном уровне, не превышающем 50% объема собственных доходов бюджета;
  • минимизация стоимости заимствований;
  • совершенствование механизмов управления государственным долгом, в том числе в рамках нового этапа реформирования региональных финансов Республики Карелия, который начинается в текущем году.

Методологическая помощь органам местного самоуправления на основании утвержденного Регламента и контроль над соблюдением ими ограничений для муниципального долга также остаются приоритетами долговой политики.

По оценкам аналитиков рейтингового агентства Fitch Ratings, Правительство Республики Карелия демонстрирует хорошее качество финансового управления. Так, республика сумела достичь высокой эффективности капитальных расходов в жилищно-коммунальном секторе, которые позволили существенно снизить уровень износа основных средств относительно средних показателей по стране. Как ожидается, это приведет к понижению потребности в расходах и экономии затрат в коммунальном секторе. В Карелии используются современные методы управления долгом, которые включают в себя контроль условных обязательств и ограничение общего долга региона на уровне 50% собственных доходов.

В заключение хотелось бы отметить, что для любого инвестора важнейшими условиями бизнеса являются стабильность и динамичность развития региона. Республика Карелия полностью отвечает этим требованиям.

Надеемся, что достигнутый уровень управления государственным долгом Республики Карелия и готовность руководства республики неукоснительно исполнять свои обязательства послужат решающими аргументами в вопросе принятия решения об инвестировании в экономику региона.





Содержание (развернуть содержание)
Итоги V Федерального инвестиционного форума
Репутация, которой верят
Посткризисная экономика: какая она?
Мировой финансовый кризис и дефолты российских эмитентов
Квалифицированный инвестор: первые шаги и перспективы
Обзор рынка квалифицированных инвесторов за 2008 г. (IMAC review results 08)
Оферта: допустить нельзя отказать?
Пенсионный рынок ждет перемен
Изменения Закона "Об инвестиционных фондах" в правовых актах финансового регулятора
Перспективы ЗПИФов недвижимости в условиях нестабильности финансовых рынков
Непрямые инвестиции в недвижимость: выбирая между домом и паем
Инвестиции в защиту
Инфраструктура рынка коллективных инвестиций и изменения в законодательстве в условиях кризиса
От кого застрахован регистратор? Ab exterioribus ad interiora
Залог стабильности экономики
Об инвестициях на основании бюджетных кредитов субъектов Федерации за счет средств, полученных от облигационных займов
История и состояние государственного долга Республики Карелия
Инновации при организации размещения и обращения государственных облигаций Санкт-Петербурга
Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований
Пути совершенствования правового регулирования государственных и муниципальных заимствований

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100