Развитие инфраструктуры финансового рынка и оптимизация его регулирования

    Необходимость продолжения реформы организации регулирования финансового рынка
    Анализ моделей организационно-экономического механизма регулирования рынка финансово развитых стран и стран с развивающимися рынками позволил выделить 2 основные модели построения указанного механизма: по секторальному/институциональному принципу, когда регулирование осуществляется различными органами управления дифференцированно по группам финансовых институтов, или по функциональному/целевому принципу, при котором функции установления норм, направлений развития рынка, контроля, надзора и защиты прав инвесторов осуществляются различными органами управления.
    Большинство развитых финансовых рынков в таких странах, как Австралия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Япония и др., в течение последних 20 лет постепенно перешли к модели функционального/целевого регулирования. На крупнейшем в мире финансовом рынке США начиная с 1999 г. тоже осуществляется регулирование, дифференцированное в большей мере по группам финансовых инструментов, чем по видам финансовых институтов. Кардинальный шаг на этом пути предложил сделать министр финансов США Г. Полсон. Обнародованный 31 марта 2008 г. план Полсона включает в себя распространение принципов саморегулирования на деятельность институциональных инвесторов вместо прямого регулирования со стороны Комиссии по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission - SEC)5. В краткосрочной перспективе предлагается повышение роли действующей при Президенте США Рабочей группы по финансовым рынкам (President's Working Group on Financial Markets), которая должна получить функции межведомственного координирующего органа. А в долгосрочной - создание объединенного органа, контролирующего практику бизнеса участников финансового рынка (Conduct of Business Regulatory Agency - CBRA), в том числе защиту прав инвесторов, поглощающего функции нынешней SEC и опирающегося на СРО.
    В ряде стран с развивающимися финансовыми рынками, включая Венгрию, Испанию, Казахстан и Украину, осуществляются шаги по переходу к модели функционального/целевого регулирования финансового рынка.
    В целом даже финансовые рынки таких наиболее близких по экономическому состоянию к России стран, как Белорус-сия, Казахстан и Украина, показывают несовпадение динамики и направлений развития организационно-экономических механизмов их регулирования. Причем наибольших успехов в оптимизации системы органов регулирования добилась отнюдь не Россия, а Казахстан, еще в 2004 г. сформировавший эффективный мегарегулятор финансового рынка - Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций.
    В связи с завершением формирования в России экономической потребности в развитом финансовом инструментарии и созданием основных категорий участников рынка и обслуживающей их инфраструктуры необходимо сделать вывод о целесообразности постепенного перехода российского финансового рынка от институциональной к функциональной модели организационно-экономического механизма его регулирования.
    С учетом отечественного и мирового опыта развития финансового рынка, при формировании современного организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка в России предлагается исходить из необходимости выделения 3 уровней регулирования:

    Функционирование законодательных органов в составе организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка выражается в нормотворческой деятельности Федерального собрания РФ, которая в настоящее время фактически сведена к оформлению законопроектов, готовящихся в структурах исполнительной власти.
    В системе органов государственного регулирования, осуществляющих управленческие функции по отношению к финансовому рынку (функции его регуляторов), в качестве наиболее значимых субъектов регулирования следует выделить Правительство РФ, Федеральную службу по финансовым рынкам, Банк России, Росфинмониторинг. В силу того что финансовый рынок в России формировался в условиях трансформации экономических отношений, его ведомственные регуляторы были наделены полномочиями не только по надзору за исполнением законодательства, но и по разработке отраслевой нормативной базы, подменяющей отсутствующее законодательство. Следствием этого стали гигантские диспропорции между количеством и объемом профильных федеральных законов и нормативных актов регулирующих органов.
    С подписанием Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"6 была в значительной степени решена проблема межведомственной разобщенности государственных органов на финансовом рынке и сделан важный шаг к реализации общемировой тенденции к консолидации его регулирования. Соответственно, анализ уровня развития российского финансового рынка и практики его регулирования позволяет сделать вывод о наличии 4 этапов развития организационно-экономического механизма его регулирования в постсоветский период (табл. 2).
    В новых политических условиях представляется естественным сделать вывод о необходимости усиления координирующей роли Правительства РФ в отношении федеральных ведомств, обладающих полномочиями по регулированию финансового рынка и подотчетных непосредственно правительству, а также выполнения им функции защиты прав инвесторов на финансовом рынке, в том числе от произвольных действий или бездействия ведомств.
    Перечень полномочий и функций федерального органа по финансовым рынкам (ФСФР), в целом унаследовавшего полномочия ФКЦБ как регулятора важнейшего сегмента финансового рынка в период с 1994 по 2004 г., объективно нуждается в существенном уточнении, так как компетенция и структура ФКЦБ/ФСФР "заточены" на регламентирование профессиональной деятельности участников рынка, а не на создание условий для развития финансового рынка как механизма привлечения инвестиций.
    Как показали результаты ряда исследований, в целях повышения эффективности основной деятельности Банка России как органа, осуществляющего защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, часть его регулирующих полномочий на финансовом рынке в среднесрочной перспективе целесообразно передать органам исполнительной власти в соответствии с их специализацией.
    В частности, деятельность по выявлению нарушений законодательства о банках и банковской деятельности ряд депутатов Госдумы РФ предлагает отнести к компетенции специального надзорного органа. С другой стороны, ответственные представители Банка России выступают за наделение функциями регулятора на рынке потребительского кредитования, в том числе защиты прав заемщика, некоего специального органа, который объединил бы в себе надзор и контроль, осуществляемые в этой сфере различными ведомствами, включая Банк России, и выполнял функцию буфера между потребителями и организациями, предоставляющими услуги по потребительскому кредитованию7. Надо отметить, что, например, в Великобритании роль такого органа играет регулятор финансового рынка - FSA, а в США, возможно, эту работу будет выполнять предполагаемый новый регулятор - CBRA.
    По мнению многих экспертов, реализация функций регулирования финансового рынка должна относиться к компетенции не только законодательных органов и специальных органов государственного управления, но и саморегулируемых организаций - участников рынка (СРО), уполномочиваемых законом применять правила разработанных ими стандартов к своим членам8. Для законодателей многих стран, неохотно тратящих деньги налогоплательщиков на амбициозные проекты регулирования, саморегулирование является привлекательным решением, поскольку СРО напрямую финансируются отраслью, которую они регулируют. Ресурсы этих организаций независимы от государственного бюджета и связанных с ним политических соображений, что гарантирует использование значительных средств на развитие отрасли посредством установления стандартов СРО и контроля за их соблюдением. Учитывая самофинансирование "отраслевого"/институционального регулирования со стороны СРО, государство может сфокусироваться на своих собственных приоритетах и направить ресурсы на решение вопросов, в которых наиболее необходимо его участие. Поэтому на финансовых рынках развитых стран СРО являются неотъемлемой их составляющей, образуя самостоятельный уровень механизма регулирования.
    Подлежит дальнейшему обсуждению необходимость совершенствования организационно-экономического механизма регулирования финансового рынка посредством создания единого государственного органа регулирования, компетенция которого, помимо рынка ценных бумаг, распространялась бы на страховой и отчасти банковский сегменты финансового рынка. Этот орган, действующий во взаимосвязи с СРО финансовых институтов, может быть в перспективе определен в качестве мегарегулятора финансового рынка как управленческого звена организационно-экономического механизма регулирования, которое повысит его эффективность, освободит внутренние возможности развития финансового рынка и его институтов. Кроме того, это создаст регулятивную среду, привычную для международных инвесторов, что особенно важно в условиях глобализации экономики.
    Хотя такие экономические основания для реализации на российском финансовом рынке общемировой тенденции (создание единого органа регулирования), как рост финансовых конгломератов, перекрестное предложение финансовых услуг и секьюритизация финансовых продуктов, сформированы еще не полностью, создание мегарегулятора финансового рынка было бы полезно в среднесрочной перспективе для преодоления ограничений, накладываемых на его развитие ведомственным подходом к регулированию.
    Как следует из исследования структуры и способов построения ряда успешно функционирующих мегарегуляторов финансовых рынков развитых стран, к числу их существенных особенностей относятся: