Casual
РЦБ.RU

Размещение государственных заказов на товарных биржах: мертвая норма действующего законодательства или норма будущего для рынка госзакупок?

Декабрь 2007


    Принятый в 2005 г. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусмотрел возможность размещения государственных и муниципальных заказов на товарных биржах. В то же время Правительством Российской Федерации до настоящего момента не установлен порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах.

    В соответствии со ст. 56 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на сумму, превышающую 5 млн руб., может осуществляться на товарных биржах. При этом закон не определяет ни механизм осуществления торгов на товарной бирже, в рамках которого может осуществляться размещение государственных и муниципальных заказов, ни перечень товаров, которые могут быть приобретены на биржевых торгах, ни требования, которым должна соответствовать товарная биржа, где размещаются заказы на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд. Закон фактически содержит лишь декларативную норму, которая требует наличия достаточно четкого нормативного регулирования на подзаконном уровне.
    Согласно закону, Правительством Российской Федерации должен быть установлен порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах. В отсутствие данного порядка между участниками товарного рынка инфраструктурой товарного рынка и государством продолжается дискуссия о возможной форме участия в осуществлении государственных закупок товарных бирж. В настоящей статье мы не будем отдельно затрагивать вопросы организации размещения заказов путем проведения конкурса (в соответствии с гл. 2 закона), путем проведения аукциона (в соответствии с гл. 3 закона), в том числе в электронной форме, либо при использовании иных механизмов, предусмотренных законом. Остановимся только на возможной роли товарных бирж в процессе формирования прозрачной системы закупок для государственных и муниципальных нужд, на необходимых и достаточных изменениях в нормативной базе, на текущей готовности участников рынка и государства к использованию биржевых механизмов при размещении заказов.

МЕХАНИЗМ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ НА ТОВАРНОЙ БИРЖЕ

    Один из ключевых вопросов, который необходимо решить для реального включения товарных бирж в систему госзакупок, - механизм размещения заказов на товарной бирже. При прочих равных условиях было бы правильно говорить о механизме торгов на товарной бирже, однако здесь необходимо обратить внимание на расхождение в терминологии законодательства о размещении заказов и законодательства о товарных биржах и биржевой торговле.
    В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", размещение заказов может осуществляться путем проведения торгов, к чему относится проведение конкурса и аукциона, в том числе, в электронной форме, а также без проведения торгов, к чему относится запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также размещение заказов на товарных биржах.
    В то же время, согласно ст. 2 Закона Российской Федерации "О товарных биржах и биржевой торговле", под товарной биржей понимается организация с правами юридического лица, формирующая оптовый рынок путем организации и регулирования биржевой торговли, осуществляемой в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным ею правилам.
    Таким образом, в соответствии с законодательством о размещении заказов осуществление государственных и муниципальных закупок на товарных биржах осуществляется без проведения торгов, в то время как, согласно законодательству о товарных биржах и биржевой торговле, деятельность юридического лица в качестве товарной биржи предполагает организацию публичных торгов, иная же деятельность данного юридического лица деятельностью товарной биржи с точки зрения законодательства не является. Налицо различие в терминологии, применяемой в разных законах. В отсутствие порядка размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах, установленного Правительством Российской Федерации, остается только догадываться, какая форма организации размещения заказов на товарных биржах предполагается законодателем.
    Представляется целесообразным определенное согласование используемой терминологии на уровне самих законов, тем более что Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) и Планом мероприятий по реализации Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 гг. предусмотрена разработка проектов федеральных законов "О биржах и организованных торгах" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О биржах и организованных торгах"". В рамках этих законопроектов представляется возможным решить данную проблему и устранить неоднозначность трактовки действующего законодательства о размещении заказов в отношении осуществления закупок на товарных биржах.
    Впрочем, решение данного вопроса является лишь первым шагом к пониманию самого механизма размещения заказов на товарных биржах. Следующий вопрос, который встает как перед заказчиками, так и перед товарными биржами: каков непосредственный механизм биржевых торгов, в рамках которого должно осуществляться размещение заказов.
    Безусловно, одним из наиболее вероятных вариантов является проведение товарной биржей простых аукционов отдельно по каждому заказу. Однако необходимо учесть, что проведение подобных аукционов уже фактически предусмотрено в законодательстве о размещении заказов в форме открытых аукционов в электронной форме в соответствии со ст. 41 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Таким образом, если говорить о роли биржи в организации таких простых аукционов, то данная форма торгов (в терминологии законодательства о размещении заказов) уже предусмотрена в законе, причем безотносительно товарных бирж. При этом необходимо отметить, что в настоящее время некоторые организации, в том числе организации, имеющие лицензию на организацию биржевой торговли, осуществляют ряд функций по проведению аукционов и конкурсов согласно законодательству о размещении заказов, однако фактически делают это в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в качестве специализированных организаций.
    Исходя из изложенного видно, что если законодатель ведет речь о форме торгов на товарной бирже в виде организации простых аукционов покупателя, то необходимо четкое разграничение между проведением аукционов в отсутствие товарной биржи и проведением аукционов через товарную биржу. В противном случае принятие Правительством Российской Федерации решения о порядке размещения заказов на товарных биржах, в соответствии с которым будет предусмотрен только механизм простых аукционов, приведет к возникновению дополнительных юридических препятствий на пути включения товарных бирж в систему организации государственных и муниципальных закупок. Впрочем, применение иных механизмов торгов в рамках действующего законодательства также достаточно проблематично.
    Заключение сделок с использованием механизма двойного встречного анонимного аукциона на практике считается наиболее прозрачным с точки зрения формирования цены. В то же время использование данного механизма на рынке наличного товара вызывает определенные вопросы. Первый из них - наличие сложностей в стандартизации биржевого инструмента. Наличие большого количества торгуемых инструментов либо разных условий исполнения сделок (например, по срокам поставки) резко ограничивает ликвидность торгов по каждому инструменту, что в свою очередь может привести к ситуации, когда двойной встречный анонимный аукцион фактически теряет свои преимущества как в части анонимности, так и в части двойного встречного аукциона (в отсутствие ликвидности на рынке достаточно легко совершать сделки с "нужными" лицами по "нужным" ценам).
    Вторая проблема двойного встречного аукциона для рынка госзакупок - используемые биржами механизмы гарантий в виде предварительного обеспечения. На практике в целях снижения риска контрагента участники торгов, заключающе сделку, вносят частичное или полное предварительное обеспечение. Однако действующее бюджетное законодательство и законодательство о размещении заказов не предполагают возможности внесения предварительного обеспечения за счет бюджетных средств в целях обеспечения исполнения сделки. Отдельного внимания в связи с этим заслуживает возможность использования поставочных фьючерсных контрактов при осуществлении закупок товаров для государственных или муниципальных нужд. Мировая практика показывает, что фьючерсный товарный рынок имеет серьезный потенциал развития. На данном рынке используются стандартизованные инструменты, что является безусловным плюсом при рассмотрении возможностей его использования при осуществлении госзакупок, однако проблема бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов в связи с невозможностью внесения гарантийного обеспечения остается и в случае принятия решения о необходимости использования данного рынка требует отдельного решения.
    Изложенные проблемы заставляют обратиться к возможности использования классических биржевых торгов без предварительного обеспечения в отсутствие двойного встречного аукциона. Использование данного механизма вполне возможно, однако без дополнительных условий, установленных Правительством Российской Федерации, в частности возможности заключения сделок исключительно по лучшим на момент размещения заказа заявкам противоположной направленности (при прочих равных условиях) - использование данного механизма может не принести никаких положительных результатов в части обеспечения прозрачности ценообразования и экономии бюджетных средств.

УЧАСТНИКИ ТОРГОВ

    Отдельного внимания заслуживает вопрос об участниках торгов, в ходе которых будет осуществляться размещение заказов. Основной принцип осуществления биржевых торгов - равные условия заключения сделок, предоставляемые всем категориям участников торгов. В связи с этим выделение заказчика в отдельную категорию представляется чрезвычайно сомнительным. Более того, если стараться реализовать задачу по интегрированию системы госзакупок в биржевой товарный рынок, предоставление отдельных прав государственным или муниципальным заказчикам будет очевидным препятствием для решения этой задачи. В связи с этим представляется более целесообразным комплексное рассмотрение законодательства о размещении заказов, бюджетного законодательства и законодательств о товарных биржах и биржевой торговле с целью приведения их к единому общему знаменателю при определении прав и обязанностей участников биржевых торгов, на которых могут размещаться заказы на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд.
    Отдельного рассмотрения при решении вопроса, связанного с участниками торгов, требуют лица, включенные в реестр недобросовестных поставщиков.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ БИРЖЕВЫХ ТОРГОВ

    В соответствии со ст. 56 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предметом государственного или муниципального контракта, заключенного заказчиком с участником биржевой торговли в ходе биржевых торгов, являются поставки биржевых товаров. Особенности заключения государственного или муниципального контракта в ходе биржевых торгов определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о товарных биржах и биржевой торговле и требованиями к заключению государственных и муниципальных контрактов, установленными настоящим Федеральным законом.
    В то же время действующее законодательство о товарных биржах и биржевой торговле такие особенности не определяет. Гражданский кодекс РФ также не содержит особенностей заключения государственного или муниципального контракта на биржевых торгах. При этом необходимо отметить, что заключение государственного или муниципального контракта может быть предусмотрено в Правилах биржевой торговли товарной биржи, однако фактически приведет к ситуации, когда товарная биржа сама будет определять отдельные условия для сделок, заключенных в рамках размещения государственного или муниципального заказа, которые не будут соответствовать общим условиям, предусмотренным в Правилах биржевой торговли товарной биржи, что может создать проблемы с точки зрения единообразного подхода к организации торговли на товарных биржах. Таким образом, представляется целесообразным решить данный вопрос в проектах федеральных законов "О биржах и организованных торгах" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О биржах и организованных торгах"".

КОНТРОЛЬ ЗА РАЗМЕЩЕНИЕМ ЗАКАЗОВ НА ТОВАРНЫХ БИРЖАХ

    В соответствии со ст. 17 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления. В качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, определена Федеральная антимонопольная служба. В свою очередь, в соответствии со ст. 34 государственное регулирование деятельности товарных бирж осуществляет федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков, которым является Федеральная служба по финансовым рынкам.
    В случае начала использования биржевых торгов для размещения заказов одним из ключевых вопросов будет являться осуществление надзора за деятельностью бирж по оказанию услуг по размещению государственного или муниципального заказа и заключению государственных или муниципальных контрактов. В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение вопроса о синхронизации усилий Федеральной антимонопольной службы и Федеральной службы по финансовым рынкам по осуществлению контроля за деятельностью товарных бирж в части предоставления услуг по проведению биржевых торгов, на которых допускается размещение государственных или муниципальных заказов.
    Все изложенное выше позволяет говорить о том, что действующая в настоящее время ст. 56 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" хоть и не является мертвой нормой, однако в большей части является нормой декларативной и требует серьезных усилий со стороны как рынка, так и органов власти, для того чтобы через определенное время размещение заказов на биржевых торгах стало обычным способом получения прозрачной цены и экономии бюджетных средств для государственного или муниципального заказчика.

  • Рейтинг
  • 5
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

Содержание (развернуть содержание)
Факты и комментарии
Товарная биржевая торговля: международный опыт
Биржевой товарный рынок: трудности становления и перспективы
Биржевая торговля товарами как способ справедливого ценообразования
Биржевой товарный рынок МФБ: вчера, сегодня, завтра
Биржевой товарный рынок - индикатор развития национальной экономики
Сахарный рынок России: особенности регионального ценообразования
Обзор по биржевым отделениям товарной продукции на МФБ
Хеджирование финансовых рисков предприятия с использованием расчетных фьючерсных контрактов
Биржевой товарный рынок России: текущее состояние и перспективы развития
О биржевом механизме и работе брокеров
Итоги первого года работы ЭТП ООО "Межрегионгаз" в рамках эксперимента "5+5"
Перспективы организации биржевого рынка зерна в России
Проблемы становления биржевого рынка зерна в России
Сельхозпроизводители заинтересованы в биржевых торгах
Главное - создать условия для развития биржевой торговли
Роль государства в биржевой торговле
Россия - мировой центр биржевой торговли товарами?
Размещение государственных заказов на товарных биржах: мертвая норма действующего законодательства или норма будущего для рынка госзакупок?

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100