Casual
РЦБ.RU

Кредитоспособность российских регионов: итоги 2006 г. и перспективы

Июль 2007


    Сохраняющиеся высокие темпы экономического роста, снижение внешнего государственного долга Российской Федерации, наличие практики бездефицитного бюджета на федеральном уровне создают благоприятную атмосферу в сфере государственных финансов на всех уровнях бюджетной системы. Дальнейшее укрепление позиции России в сфере государственных финансов было отмечено повышением в июле 2006 г. агентством Fitch Ratings рейтингов дефолта эмитента Российской Федерации в иностранной и национальной валюте до уровня BBB+. В августе 2006 г. последовало повышение рейтинга "странового потолка" России до уровня A-.

    Бюджетный сектор на субфедеральном уровне в 2006 г. продолжил свое развитие. На кредитоспособность регионов положительно повлияли экономические факторы, которые привели к росту налогооблагаемой базы и, как следствие, к повышению доходов бюджетов, особенно в экономически развитых регионах. Сильная позиция бюджета на федеральном уровне и стабильное законодательство в области межбюджетных отношений обеспечили выравнивание бюджетной обеспеченности дотационных субъектов Российской Федерации. Так, в прошедшем году не было ни одного случая понижения рейтингов агентства Fitch Rating субнациональным образованиям. Кроме того, количество регионов, рейтингуемых Fitch Rating, увеличивалось. Так, в 2006 г. и начале 2007 г. 6 новым регионам был присвоен рейтинг кредитоспособности, что удвоило число российских регионов, рейтингуемых агентством; 3 регионам рейтинг был повышен, а прогноз по рейтингам 2 регионам был изменен на "положительный". Таким образом, налицо увеличение интереса к получению рейтингов кредитоспособности со стороны российских регионов. Кроме того, прослеживается общая тенденция постепенного повышения кредитнoго качества регионов.
    Рассмотрим основные - происшедшие и ожидаемые - изменения законодательного поля, касающиеся российских регионов, проследим главные структурные изменения в расходах региональных бюджетов, проанализируем рейтинговые факторы, значимость которых, по нашему мнению, существенно возросла за прошедший год и будет повышаться в будущем.

РЕФОРМЫ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ: НОВЫЕ РИСКИ ДЛЯ РЕГИОНОВ

    Активное реформирование бюджетного сектора, происходившее в последние годы, затронуло практически все сферы публичных финансов и поставило перед регионами новые задачи на среднесрочную перспективу. Формальное подтверждение новых подходов в бюджетном процессе закреплено поправками в Бюджетный кодекс РФ в апреле текущего года. Коротко обозначим основные направления и результаты прошедших и ожидаемых реформ, а также посмотрим, какие последствия может иметь для региональных бюджетов ситуация, сложившаяся в бюджетной сфере в последнее время, прежде всего в отношении изменения рисков, присущих региональным заемщикам.
    Во-первых, необходимо отметить становление новой системы местного самоуправления, перераспределение расходных обязательств и доходных полномочий, а также прав собственности между уровнями бюджетной системы. В совокупности это повлекло за собой рост структурных рисков, заложенных существующей дифференциацией регионов и муниципальных образований по уровню экономического развития и бюджетной обеспеченности. Реформа предусматривает единые механизмы закрепления налогов в местные бюджеты, которые создают преимущества муниципальным образованиям с развитой налоговой базой и одновременно ставят в менее выгодное положение экономически слабые муниципалитеты. Такой дисбаланс вынуждает субфедеральные власти все сильнее полагаться на межбюджетные трансферты, что снижает гибкость структуры расходов их бюджетов.
    В целом воздействие реформы местного самоуправления на рейтинги регионов и муниципальных образований будет усилено существующими различиями в их экономическом потенциале. Заложенный реформой механизм бюджетного выравнивания окажется благоприятным для муниципальных образований с сильной налоговой базой, в то время как экономически слабые образования будут испытывать отрицательное воздействие из-за уменьшения гибкости механизмов межбюджетного регулирования.
    Также риски расширенного государственного сектора подверглись изменению в связи с реформой государственной собственности, сопровождавшей реформу местного самоуправления. Процесс акционирования государственных и муниципальных унитарных предприятий и их дальнейшая приватизация снижают косвенные риски региональных и местных бюджетов, повышают эффективность бюджетных расходов и управляемость расширенного бюджетного сектора. Однако вызывает сомнение способность частного сектора полностью заменить государство в ряде секторов, особенно в муниципалитетах с неразвитой инфраструктурой и низким уровнем платежеспособного спроса со стороны потребителей подобных услуг.
    Следующий пласт реформ связан с реструктуризацией и оптимизацией функционирования бюджетной сети. Реформа направлена на повышение эффективности и качества бюджетных услуг за счет смещения приоритетов от поддержания существующей сети бюджетных учреждений к производству общественно значимых товаров и предоставления бюджетных услуг. Однако переход от финансирования учреждения к финансированию услуги, предоставляемой населению, в том числе и коммерческими структурами, потребует от региональных и местных властей увеличения текущих расходов на работы в области стандартизации публичных услуг, организации предоставления этих услуг в требуемом объеме через механизм госзаказа или государственного задания. Все это может потребовать изыскания дополнительных финансовых ресурсов, особенно на первых стадиях, а срок наступления положительного бюджетного эффекта будет зависеть от качества организации процесса, или, другими словами, качества бюджетного управления. Таким образом, в краткосрочной перспективе мы ожидаем усиления давления на бюджеты регионов и местные бюджеты со стороны текущих расходов, однако по завершении перехода на новые методы финансирования предоставления публичных услуг относительный объем указанных расходов будет сокращаться.
    Наконец, следует отметить тенденцию перехода от составления бюджета на 1 год к среднесрочному планированию. В настоящий момент Бюджетным кодексом РФ закреплено требование составления финансового плана на
    3-летний период. Кроме того, установленная форма реестра расходных обязательств предполагает указание размеров ассигнований по каждому расходному обязательству как за прошедший и текущий годы, так и на 3-летнюю перспективу.
    Следующим шагом в процессе введения долгосрочного бюджетного планирования является составление 3-летнего бюджета вместо существующего на сегодняшний день бюджета на 1 финансовый год. Поправки в Бюджетный кодекс РФ предусматривают обязательный переход на 3-летний бюджет на федеральном уровне, и, на наш взгляд, использование данного бюджета на региональном уровне положительно скажется на рисках бюджетного сектора. Трехлетний бюджет представляет собой комплексное видение развития региона, что позволит более эффективно осуществлять долгосрочные, в том числе и инвестиционные, проекты.

СТРУКТУРА БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ: РОСТ БРЕМЕНИ СОЦИАЛЬНЫХ ЗАТРАТ

    Продолжающаяся в Российской Федерации реформа социальной сферы приводит к дальнейшему росту социальных расходов и к вытеснению столь необходимых капитальных инвестиций в транспортную и коммунальную инфраструктуру на региональном уровне. Наблюдаемое повышение расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту связано как с реформой системы социального обеспечения, так и с ходом работ по национальным проектам. Кроме того, перераспределение полномочий и расходных обязательств между органами власти различных уровней привело к смещению расходного бремени по социальным статьям на бюджеты субъектов РФ.
    Если проследить динамику структуры расходов региональных бюджетов1 за последние несколько лет, то можно обнаружить постепенное замещение расходов на поддержку региональной экономики (расходы на промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и связь) расходами социального характера. При этом расходы на реализацию прочих государственных функций, таких как государственное управление, обслуживание долга и правоохранительная сфера, сохранялись в относительном выражении. Так, доля социальных расходов в региональных бюджетах увеличилась с 44% в 2003 г. до 54% по итогам 2006 г., в планах 2007 г. - дальнейшее увеличение удельной доли указанных расходов (рис. 1). За 2003-2006 гг. затраты на экономическое развитие сократились с 28 до 15% от суммарных расходов, что было обусловлено прежде всего сокращением объемов дорожного строительства в связи с фактической ликвидацией целевых дорожных фондов.
    В результате смещение расходов регионов в сторону социальных обязательств приводит к уменьшению финансовой гибкости их бюджетов, или, другими словами, снижает возможность эффективной корректировки расходной части бюджета при изменении экономической ситуации. Не секрет, что именно социальные затраты относятся к наименее гибким расходам бюджета и их сокращение в случае негативных событий происходит крайне болезненно.
    Повышение социальных затрат ограничивает возможности региональных властей по осуществлению капитальных расходов, что заставляет их прибегать к долговому финансированию объемных и срочных инвестиций, которые необходимы для модернизации изношенной инфраструктуры. Однако снижение гибкости бюджета, являясь негативным фактором при оценке кредитоспособности региона, может уменьшить возможности властей по привлечению долгового финансирования. В таких условиях все более значимыми рейтинговыми факторами становятся бюджетная дисциплина и качество управления. Именно рост качества управления, приводящий к повышению эффективности бюджетных расходов, станет компенсирующим положительным фактором при оценке кредитоспособности регионов и муниципалитетов. Ухудшение кредитоспособности может произойти в тех регионах, где жесткая структура бюджета и изношенная инфраструктура сочетаются с отсутствием четкой стратегии развития и активной политики привлечения заимствований для ее реализации.

РАСХОДЫ КАПИТАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА: ТРЕБУЕМЫЙ ОБЪЕМ И ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ

    Вместе с тем одним из наиболее важных вопросов для региональных властей остается необходимость обновления инфраструктуры и привлечения средств на эти нужды. Усредненная доля капитальных расходов2 региональных бюджетов в 2006 г. составляла около 21% от общих затрат, что практически совпадает с результатами 2005 г. В целом такой показатель капитальных расходов на региональном уровне является вполне адекватным по международным стандартам. Однако если рассматривать объем капитальных расходов по каждому региону в отдельности, то ситуация меняется кардинальным образом. Как и в случае с дифференциацией регионов по уровню бюджетной обеспеченности, разброс показателей капитальных вложений в бюджетах российских регионов очень велик (рис. 2). При этом в лидирующую по этому показателю группу входят как регионы с высокой степенью бюджетной обеспеченности (Москва, Санкт-Петербург, Тюменская область, Ямало-Ненецкий АО и Ханты-Мансийский АО), так и высокодотационные регионы, где рассматриваемые бюджетные расходы обусловлены большой долей трансфертов капитального характера из федерального бюджета.
    При этом расчеты показывают, что доведение уровня капитальных расходов во всех регионах до среднего показателя по России требует дополнительного финансирования в размере примерно 180 млрд руб. в ценах 2006 г. Это практически сопоставимо с объемом рынка региональных и муниципальных облигаций в настоящее время, который в начале 2007 г. составлял около 190 млрд руб. Конечно, сегодня финансирование такого объема дополнительных расходов за счет заемных средств не представляется возможным. Более реалистичны ориентиры не на средний уровень капитальных расходов, который завышают показатели небольшой группы регионов, названных выше, а на медианное значение. Так, в 2006 г. уровень капитальных расходов медианного региона составлял 12,7% от суммарных расходов. В целом этот объем капитальных расходов соответствует ситуации, сложившейся в большинстве регионов: в половине субъектов Российской Федерации он составляет 10-15%. Проводя аналогичные расчеты для медианного уровня, мы получили недофинансированность капитальных вложений в размере 27,8 млрд руб. Эта сумма представляется вполне реалистичной. В этом случае даже при 100%-ном финансировании на рынке ценных бумаг прирост объема рынка субфедеральных облигаций составит 15% в год. Обобщенные результаты расчетов приведены в таблице.
    Конечно, выпуск облигаций не является единственным способом финансирования дефицитов бюджета. Регионы успешно пользуются и банковскими кредитами, эффективные ставки по которым, благодаря проведению тендеров согласно законодательству о государственных закупках, зачастую незначительно превышают стоимость заимствования через механизм выпуска ценных бумаг.

РЕЙТИНГОВЫЕ ФАКТОРЫ: КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

    Растущая социальная направленность региональных бюджетов будет иметь определенные последствия для кредитного качества российских регионов. Прежде всего региональные власти столкнутся с уменьшением гибкости бюджета, поскольку возрастет не только доля социальных расходов в консолидированном бюджете России в целом, но и их доля в составе расходов бюджетов на региональном уровне. Снижению гибкости расходной части бюджета способствует сокращение социальных расходов как крайне непопулярный шаг, а также законодательная защищенность социальных расходов от корректировки в сторону уменьшения. Кроме того, региональные власти столкнутся со значительными ограничениями в инвестировании. Статьи расходов, относящиеся к социальной сфере (образование, культура и искусство, здравоохранение и социальная политика), представляют собой значительную и растущую часть расходов региональных бюджетов. В результате региональные власти будут в еще большей степени ограничены при принятии решений о капитальных инвестициях. И наконец, региональные власти будут вынуждены привлекать долговое финансирование по мере того, как изношенная инфраструктура станет требовать немедленных и существенных инвестиций, в то время как большая и растущая доля региональных доходов будет направляться на финансирование социальных обязательств. При этом низкая гибкость бюджетов, скорее всего, приведет к снижению возможностей привлечения долгового финансирования, поскольку средств для обслуживания и погашения долга станет меньше и возможности финансового маневра у региональных органов власти будут ограничены.
    По мнению Fitch, все большее значение будут приобретать такие рейтинговые факторы, как бюджетная дисциплина и качество управления. Fitch ожидает снижения кредитоспособности тех регионов, где наблюдается сочетание низкой гибкости бюджета и изношенной инфраструктуры, а также отсутствие четкой стратегии развития и активной политики привлечения заимствований для ее реализации. Регионы, которые продемонстрируют ясную бюджетную политику в сочетании с высоким качеством управления, включая современные методы управления долгом, скорее всего, сохранят высокую кредитоспособность и, как следствие, возможности привлечения финансирования в виде банковских кредитов, а также за счет выпуска облигаций. Fitch ожидает, что из-за необходимости привлечения долгового финансирования для осуществления капитальных расходов все большую значимость будут приобретать такие факторы, как экономическое прогнозирование и планирование на среднесрочную и долгосрочную перспективу, оценка инвестиционных проектов и применение оптимальной практики управления долгом.
    Институциональные факторы в прошлом играли второстепенную роль при присвоении кредитных рейтингов российским регионам из-за высоких темпов роста доходов и денежных средств, которые являлись своего рода "подушкой безопасности" для кредиторов. Однако усиление давления со стороны социальных расходов приведет к сокращению запаса прочности, что сделает качество управления одним из определяющих факторов для кредитных рейтингов субъектов РФ и муниципальных образований.



  • Рейтинг
  • 0
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

Содержание (развернуть содержание)
Факты и комментарии
Лидеры на рынке субфедеральных и муниципальных займов
Восхождение на Олимп
"Мы растем вместе с рынком"
Газпром - оправданный риск
"Эффективно только деньги делают деньги"
German Reit как инструмент финансирования рынка недвижимости Германии
Долларовые ипотечные кредиты с плавающей ставкой
Синтетическая секьюритизация
Специализированные институты вторичного рынка ипотечных кредитов США: история возникновения, организация деятельности
Первое IPO управляющей компании
Фундаментальные факторы, воздействующие на развитие фондового рынка Кыргызской Республики
Итоги конкурса регистраторов и депозитариев России подведены в Украине
Прошлое и будущее регистраторов: между карантином и лепрозорием
Все задумано правильно
Рынок субфедеральных и муниципальных облигаций РФ: время перемен
Кредитоспособность российских регионов: итоги 2006 г. и перспективы
Рынок кредитования региональных и местных органов власти: 2004-2007 гг.

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100