Casual
РЦБ.RU

Бюджеты региональных и местных органов власти России растут, как и различия в уровне рейтингов (обзор сектора)

Май 2007

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

    С сентября 2006 г. рейтинги российских региональных и местных органов власти (РМОВ) продолжали быстро повышаться.
    Предполагается, что факторы, поддерживавшие рост рейтингов, прежде всего рост бюджетных доходов и хорошие финансовые показатели, будут по-прежнему превосходить негативные факторы, а именно сохраняющуюся (хотя и снизившуюся) непредсказуемость институциональных изменений и долгосрочное давление на бюджеты со стороны расходов. Другие риски включают концентрацию экономики с высокой зависимостью от цен на сырьевые товары для большинства РМОВ. Из-за растущей разницы в уровне экономического развития и качестве управления, а также ожидаемого увеличения числа рейтингуемых РМОВ диапазон рейтингов российских РМОВ в среднесрочном периоде может расшириться.

ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ КРЕДИТОСПОСОБНОСТИ

    На сегодняшний день в Российской Федерации рейтинги Standard & Poor's присвоены 25 РМОВ, в том числе 17 регионам и 8 муниципальным образованиям. Три эмитента - Москва (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте - BBB+/Стабильный/-), Санкт-Петербург (BBB-/Позитивный/-) и Ханты-Мансийский автономный округ (BBB-/Стабильный/-) имеют рейтинги инвестиционной категории. Рейтинги других российских РМОВ варьируются в диапазоне от "B-" до "BB+" (рис. 1, 2).
    В 2006 г. было присвоено в общей сложности 5 рейтингов РМОВ. С сентября 2006 г. рейтинги были присвоены еще двум российским РМОВ: четвертому по величине городу России Нижнему Новгороду (ВВ-/Стабильный/-; ruAA-) и Волгоградской области (В+/Стабильный/-; ruA+). Значительные потребности в развитии инфраструктуры и повышение предсказуемости на муниципальном уровне привели в 2006 г. к присвоению рейтингов 4 муниципальным образованиям, и, скорее всего, число имеющих рейтинги муниципалитетов будет расти.
    Два новых рейтинга присвоены компаниям, связанным с российскими РМОВ. Речь идет о региональном предприятии водоснабжения - ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" (BB+/Позитивный/В; ruAA+) и Московской областной инвестиционной трастовой компании (МОИТК) (В/Позитивный/-; ruA-), принадлежащей Московской области (ВВ/Позитивный/-; ruAA) и занимающейся реализацией инвестиционных проектов. Присвоение рейтинга МОИТК - первый случай присвоения рейтинга компании, принадлежащей или контролируемой РМОВ, не только в России, но и в Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Мы ожидаем, что растущий интерес к привлечению заемных средств, обусловленный необходимостью улучшения инфраструктуры общественного сектора на фоне существующего запрета на увеличение внешних заимствований (нетто) и других бюджетных ограничений станет причиной дальнейшего роста числа рейтингов, присваиваемых РМОВ.
    С сентября 2006 г. было повышено 7 рейтингов по международной шкале и 7 - по российской шкале. В частности, рейтинг Ханты-Мансийского автономного округа был повышен до инвестиционной категории. Повышение рейтингов было обусловлено высокими темпами экономического роста, которые способствовали укреплению финансового положения РМОВ, а также постепенной стабилизацией межбюджетных отношений.
    В 6 случаях прогноз был пересмотрен на "Позитивный". Понижений рейтингов или пересмотров прогноза в худшую сторону не было. В настоящий момент среди российских РМОВ, имеющих кредитный рейтинг по международной шкале, насчитывается 9 эмитентов, у которых прогноз по рейтингу "Позитивный", и нет эмитентов, чей рейтинг имел бы прогноз "Негативный" или находился в списке CreditWatch (рейтинг на пересмотре).
    Наиболее вероятными факторами, определяющими дальнейшие положительные изменения в рейтингах российских РМОВ, являются улучшение качества управления, в частности большая определенность финансового положения региона или муниципалитета в среднесрочной перспективе, и модернизация инфраструктуры. В то же время из-за сравнительной слабости системы бюджетного выравнивания разница в показателях кредитоспособности российских РМОВ будет увеличиваться. Наиболее благополучные РМОВ будут и дальше получать преимущества в силу роста экономики и бюджетных доходов, а также хорошего запаса ликвидности и низкого, и даже снижающегося уровня долга. Однако растущее давление со стороны расходов может привести к ухудшению и колебаниям финансовых показателей наиболее слабых РМОВ. В будущем данный фактор в сочетании с ростом долга и ухудшением ликвидности может стать причиной неблагоприятных изменений в рейтингах таких РМОВ, но это возможно лишь в отдаленной перспективе.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

    Standard & Poor's отмечает заметное повышение стабильности и предсказуемости российской системы межбюджетных отношений в ходе недавних реформ. Система улучшилась благодаря завершению масштабных налоговых преобразований и обеспечению более четкого распределения доходных и расходных полномочий между органами власти разных уровней в рамках реформы межбюджетных отношений, включая реформу местного самоуправления.
    Однако уровень системных рисков по международным меркам остается высоким вследствие низкой эффективности бюджетного выравнивания, непрозрачности системы сдержек и противовесов и недостаточной подотчетности местных и региональных органов власти. Эти недостатки будут замедлять рост рейтингов российских РМОВ. Несмотря на некоторое усиление тенденции выравнивания доходов в 2006 г., разница в размере бюджетных доходов в расчете на душу населения между наиболее богатыми и наиболее бедными регионами остается огромной и составляет свыше 1000%. Дальнейшее улучшение системы межбюджетных отношений является важнейшим условием повышения рейтингов регионов и муниципалитетов, особенно тех, кто сильнее зависит от циклических изменений цен на сырьевые товары, и тех, кому наиболее выгодно укрепление системы выравнивания.
    В 2006 г. из всех регионов, имеющих рейтинг Standard & Poor's, лишь Иркутской области (В+/Стабильный/-) коснулась волна начавшихся в России объединений субъектов Федерации (областей и округов), что, впрочем, не отразилось на ее кредитоспособности. Риск объединения Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов (ВВ+/Позитивный/-; ruAA+) с Тюменской областью сохраняется, но едва ли он станет реальностью в ближайшей перспективе.

С РОСТОМ ЭКОНОМИКИ УЛУЧШАЮТСЯ ФИНАНСОВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ

    В 2006 г. российская экономика продолжала быстро расти. ВВП вырос на 6,7% благодаря высоким ценам на нефть и другие сырьевые товары, а также увеличению внутреннего потребления, обусловленному повышением уровня благосостояния. В свою очередь экономический рост способствовал быстрому увеличению бюджетных доходов. Однако темпы роста экономики не были равномерными: в ряде регионов они превысили средний уровень (например, ВРП Ленинградской области вырос, по оценкам, на 8%, а Московской области - на 12,7%), в то время как в отдаленных регионах, не имеющих легкого доступа к крупнейшим внутренним и международным рынкам, они оказались существенно ниже. У большинства получивших рейтинг российских РМОВ, кроме нефте- и газодобывающих регионов и Москвы, показатель валового регионального продукта на душу населения, как правило, низкий и отстает от душевого ВВП в среднем по стране.

УВЕЛИЧЕНИЕ ДОХОДОВ НЕ ПРИВЕЛО К БОЛЬШЕЙ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИИ РЕГИОНОВ

    Российские РМОВ по-прежнему лишены полноценной возможности контролировать свои доходы
    Львиную долю доходов российских РМОВ продолжает контролировать центральное правительство, которое распределяет трансферты и устанавливает ставки и базу обложения по важнейшим налогам. Доля "гибких" доходов в общей сумме доходов большинства отрейтингованных регионов не превышает 20%.
    Вместе с тем за последние несколько лет отсутствуют значительные изменения, касающиеся автономии доходов регионов. Однако в ходе недавней реформы местного самоуправления были установлены минимальные нормативы отчислений в муниципальные бюджеты по федеральным налогам, причем на существенном уровне. Кроме того, реформа позволила повысить стабильность и предсказуемость доходов муниципалитетов. Теперь доля "гибкой" составляющей доходов местных бюджетов возросла в среднем до 30-50%. Повышение автономии доходов стало одной из основных причин повышения, а также присвоения новых рейтингов муниципальным образованиям в России в 2006-2007 гг. Среди предстоящих положительных изменений можно назвать введение в среднесрочной перспективе налога на недвижимость, что должно способствовать упрочению и повышению предсказуемости финансовой основы местного самоуправления.
    Однако уровень неопределенности остается высоким. Новым подтверждением тому являются предложения Министерства финансов, опубликованные 1 марта 2007 г., снизить ставку налога на прибыль с нынешних 24 до 20% и разрешить холдинговым компаниям выплачивать налог на прибыль на консолидированной основе. В настоящее время налог на прибыль распределяется следующим образом: в федеральный бюджет поступает 6,5% (из 24%), в регионы -17,5%. В 2006 г. доля налога на прибыль в общих доходах региональных бюджетов составляла 35%. Пока не ясно, будет ли снижение этого налога пропорционально поделено между федеральным и региональным бюджетами и каковы возможные последствия будущего перераспределения доходов для бюджетов, а также финансовых показателей РМОВ. Кроме того, не было указано, получат ли регионы компенсацию за свои финансовые потери (если эти потери произойдут) в форме дополнительных бюджетных перечислений и (или) перераспределения расходных полномочий.
    Может даже оказаться, что предлагаемое перераспределение волатильных поступлений по налогу на прибыль положительно повлияет на систему выравнивания бюджетной обеспеченности и, соответственно, на систему межбюджетных отношений в целом, так как позволит в конечном счете "подтянуть" более слабые регионы. Тем не менее сохраняющаяся неопределенность институциональных изменений, усугубляемая возросшей политической и бюджетной централизацией, остается основным фактором, сдерживающим рост кредитоспособности российских РМОВ. Standard & Poor's постоянно делает акцент на этом моменте в своих публикациях по российским РМОВ.

    Сохраняется беспокойство по поводу концентрации
    Сдерживающее влияние на уровень рейтингов подавляющего большинства получивших рейтинг российских РМОВ показывает зависимость местной экономики и доходов бюджета от одного крупнейшего налогоплательщика или от важной и потенциально волатильной отрасли. Даже в Москве, городе, имеющем более диверсифицированную экономику, чем другие регионы России, прямой вклад "нефтяных" и "газовых" налогоплательщиков в доходы городского бюджета превышает 10%. В других регионах, например в Вологодской области, где один налогоплательщик обеспечивает примерно 50% доходов бюджета, риск концентрации еще выше. Впрочем, вклад крупнейших налогоплательщиков в форме налога на прибыль стал основным фактором роста доходов большинства отрейтингованных РМОВ в 2006 г.

    Увеличились доходы бюджетов
    Доходы бюджетов продолжали расти, что положительно отражалось на финансовых показателях и ликвидности. В 2006 г. совокупные доходы российских РМОВ на 30% превысили уровень 2005 г., причем по темпам роста они намного опередили инфляцию. По оценкам Standard & Poor's, текущий профицит бюджетов регионов в среднем составил 19,4%, а профицит с учетом капитальных расходов - 4,6%. К концу года свыше 60% всех регионов имели профицит с учетом капитальных расходов, и лишь несколько регионов демонстрировали дефицит текущего бюджета.
    У муниципалитетов показатели исполнения бюджета были хуже, хотя в среднем баланс бюджета с учетом капитальных расходов к концу года был положительным. Однако почти в половине регионов муниципалитеты имели дефицит после капитальных расходов, рассчитанный на консолидированной основе, что свидетельствует об увеличении в стране разрыва между слабыми и сильными регионами и муниципалитетами.
    В 2006 г. всего 1 из 25 имеющих рейтинг РМОВ продемонстрировал небольшой текущий дефицит, а 14 имели профицит с учетом капитальных расходов. Однако расхождение между финансовыми показателями слабых и сильных регионов и муниципалитетов будет, по-видимому, увеличиваться, так как в 2006 г. некоторые российские РМОВ, имеющие сравнительно слабую экономическую базу, зафиксировали дефицит текущего бюджета. Инициированные Правительством РФ повышения заработной платы работников бюджетной сферы, а также усиление конкуренции на рынке труда и ожидаемый рост капиталовложений в инфраструктуру продолжат негативно влиять на финансовые показатели бюджетов слабых РМОВ.

    Высокие финансовые показатели обусловливают повышение ликвидности
    Благодаря быстрому росту доходов наиболее сильные РМОВ накопили на своих счетах значительные денежные средства, уровень которых превысил 20-30% текущих расходов. К их числу относятся Москва, Ханты-Мансийский автономный округ, Санкт-Петербург, Республика Башкортостан (ВВ/Стабильный/-), Республика Татарстан (ВВ-/Стабильный/-) и некоторые другие отрейтингованные РМОВ, демонстрирующие устойчиво-высокие финансовые показатели, высокий уровень благосостояния и не имеющие новых чистых заимствований на протяжении последних лет. Такие РМОВ стали нетто-кредиторами и обеспечили себе хороший уровень ликвидности на ближайшие 2-3 года. В целом уровень ликвидности повысился (хотя и в меньшей степени) у большинства российских РМОВ.

    По-прежнему высокие потребности в капиталовложениях заставляют компании, принадлежащие РМОВ, производить заимствования
    Низкое качество инфраструктуры - один из факторов, препятствующих повышению рейтингов многих российских РМОВ. Оно порождает риски, связанные с поддержанием роста экономической активности и повышением качества услуг, а также с расходами на техническое обслуживание и ремонт. К тому же недоинвестирование инфраструктуры может привести к чрезвычайным ситуациям в коммунальном хозяйстве и, следовательно, к потенциально крупным расходам на ликвидацию их последствий, способным оттеснить на второй план расходы на выплату долга. На данном этапе первоочередными задачами российских РМОВ в области финансирования инфраструктуры являются развитие систем водоснабжения и канализации, а также общественного транспорта, строительство автодорог, отопительных систем, культурных и спортивных центров, утилизация отходов. Например, недостаточный уровень развития инфраструктуры в Санкт-Петербурге остается одной из основных причин отставания кредитного рейтинга этого города от рейтинга Москвы. Отсутствие масштабных программ капиталовложений может стать причиной задержки экономического роста в долгосрочном периоде. Сегодня с ним связан низкий уровень новых чистых заимствований большинства РМОВ. Растущие заимствования компаний, принадлежащих или контролируемых РМОВ, помогут им решить проблемы, связанные с финансированием неотложных потребностей инфраструктуры.

ВСЕ ЕЩЕ НИЗКОЕ КАЧЕСТВО ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА

    Качество и прозрачность управления российскими РМОВ остаются низкими. К числу важных поправок, недавно внесенных в Бюджетный кодекс, относится требование составления 3-летних финансовых планов, или 3-летнего бюджетирования, что должно способствовать повышению определенности и предсказуемости финансового положения РМОВ. Вместе с тем законодательство не требует ничего, кроме неконсолидированного бюджетирования и отчетности по кассовому методу, и даже наиболее прогрессивные РМОВ не создают отчетности более высокого уровня.
    Годовые бюджеты российских РМОВ по-прежнему отличаются неточностью. Этот недостаток затрудняет нынешние попытки внедрить более прогрессивные методы финансового менеджмента, такие как среднесрочное планирование. Используемые сейчас методы годового бюджетирования отчасти объясняют тот факт, что у многих российских регионов фактические показатели исполнения годового бюджета отличаются от плановых. В 2001-2006 гг. среднее отклонение фактических финансовых результатов российских РМОВ от бюджетных показателей составило 25% по доходам и 19% по расходам. В 2006 г. оно несколько уменьшилось (до 15% - по расходам и до 24% - по доходам) на фоне очень слабых результатов 2005 г. Было ли это началом устойчивой тенденции, отражающей возросшую предсказуемость межбюджетных отношений, или просто случайностью - покажут итоги 2007 г. Заметим, что у разных российских регионов значения отклонения фактических показателей от бюджетных показателей в 2001-2006 гг. были весьма неоднородными: по расходам они варьировали от 0 до 100% и более.
    По сути дела, качество управления во многих российских РМОВ страдает из-за таких факторов, как недостаточная надежность и полнота раскрытия финансовой информации и преимущественно краткосрочный характер финансового менеджмента. Среди актуальнейших задач развития многих российских РМОВ, имеющих рейтинги Standard & Poor's, - определение четких финансовых планов и задач бюджетной политики на среднесрочную перспективу. (Подробнее см.: Неточности в составлении бюджетов сказываются на качестве финансового менеджмента российских регионов// RatingsDirect. 2007. 30 марта.)

ВЫПУСК ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

    Уровень долга российских РМОВ остается в среднем невысоким - обычно менее 20-30% доходов бюджета (по международным стандартам это немного). Большинство российских регионов проводят консервативную долговую политику, предусматривающую ограниченное применение заимствований и преимущественное использование собственных средств, поступлений от продажи активов, а также федеральных субсидий на финансирование капитальных проектов. Однако некоторые регионы в этом отношении отличаются, например, у Московской области (ВВ/Позитивный/- ) прямой долг в 2006 г. составлял 50% текущих доходов. Мы ожидаем, что в 2007-2009 гг. средний уровень долга будет постепенно повышаться, при этом увеличится число небольших выпусков долговых обязательств и, соответственно, количество новых рейтингов. Тем не менее для большинства получивших рейтинг РМОВ долг останется в целом низким - не более 20-30% доходов бюджета.

    Рост выпуска облигаций замедлился под влиянием высоких доходов
    Рост объема рублевых облигаций, выпускаемых российскими РМОВ, замедлился в связи с быстрым ростом доходов и исключительно высоким уровнем денежных резервов, накопленных крупнейшими эмитентами. Общая стоимость выпущенных в обращение облигаций увеличилась незначительно - со 185 млрд руб. (6,9 млрд долл.) на 1 сентября 2006 г. до 189 млрд руб. (7,3 млрд долл.) на 30 марта 2007 г. В настоящее время в России насчитывается 53 активных эмитентов-РМОВ против 47 в сентябре 2006 г.
    Большинству РМОВ удалось улучшить профиль долга по срокам погашения, чему способствовало удлинение сроков осуществляемых заимствований с коротких до средних, а также выравнивание графиков погашения.
    В марте 2007 г. на долю эмитентов, имеющих рейтинги Standard & Poor's, приходилось примерно 3/4 рынка региональных и муниципальных облигаций, номинированных в рублях, что по стоимости составляло приблизительно 138 млрд руб. (рис. 3). Доля Москвы и Московской области на рынке заимствований по-прежнему превышает 50%, однако доля Москвы постепенно сокращается ввиду того, что в последние годы город несколько сократил выпуск долговых обязательств, и в связи с повышением активности других РМОВ.

    Возможна отмена запрета на чистые внешние заимствования
    Бюджетный кодекс по-прежнему запрещает увеличение заимствований (нетто), номинированных в иностранной валюте, хотя в Министерстве финансов и Госдуме уже обсуждаются поправки к законодательству. Не исключено, что регионы, получающие минимальные федеральные субсидии, с 2011 г. получат право увеличить свои чистые внешние заимствования, но это будет зависеть от результатов дальнейших обсуждения в Госдуме. Рефинансирование существующей внешней задолженности в настоящее время разрешено. В конце 2006 г. Москва успешно рефинансировала обязательства по своим еврооблигациям с наступавшим сроком погашения посредством выпуска среднесрочных еврооблигаций объемом в 407 млн евро. Других размещений валютных долговых облигаций в ближайшей перспективе не ожидается.

    Ожидаемый рост обязательств государственных предприятий
    Недавнее размещение облигаций МОИТК на 4 млрд руб. и несколько кредитов, которые взяли преимущественно у международных организаций водоканалы, принадлежащие городам, имеющим рейтинги Standard & Poor's, свидетельствуют о тенденции к увеличению заимствований коммунальных предприятий и финансовых компаний, принадлежащих или контролируемых РМОВ. Благодаря возможности обходить наиболее негибкие правила бюджетного регулирования и разделять риски с частным сектором популярность этого вида заимствований в среднесрочной перспективе будет расти ввиду огромных потребностей в развитии инфраструктуры.
    Standard & Poor's будет анализировать воздействие рисков, связанных с новой финансовой практикой, на кредитоспособность каждого конкретного региона или муниципалитета (см. таблицу).




  • Рейтинг
  • 0
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

Содержание (развернуть содержание)
Факты и комментарии
Глобальное потепление сдерживает перегрев рынков
Энергетический эффект
Индексы процентных ставок: международный опыт и Россия
Индексное инвестирование и фонды, обращающиеся на бирже
Информационная открытость как фактор конкурентоспособности управляющей компании
Обслуживание накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих: итоги работы в 2006 г. Взгляд специализированного депозитария
Предоставление финансовых услуг с использованием электронного документооборота при участии доверенной третьей стороны
Вексельный депозитарий - инструмент снижения рисков и транзакционных издержек
Обзор фондового рынка Украины
Мега- и саморегулирование финансового рынка
Управление издержками в проектах по покупке крупных пакетов акций
Философия секьюритизации активов
Рынок облигаций как показатель оздоровления региональных финансов
Биржевое и внебиржевое обращение субфедеральных и муниципальных облигаций
Бюджеты региональных и местных органов власти России растут, как и различия в уровне рейтингов (обзор сектора)
Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100