Casual
РЦБ.RU

Система управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга

Август 2006


    В статье описывается опыт размещения свободных средств городского бюджета Санкт-Петербурга в ликвидные активы.

    Управление ликвидностью бюджета занимает одну из центральных позиций в деятельности Комитета финансов Санкт-Петербурга в 2005-2006 гг. Увеличение доходов и отсутствие эквивалентного роста расходов бюджета Санкт-Петербурга снизили потребность города в заемных источниках финансирования дефицита бюджета и, как результат, привели к накоплению остатков средств, которые лежат мертвым грузом на счетах бюджета. В связи с этим Правительство Санкт-Петербурга последние два года активно проводит политику, направленную на эффективное управление временно свободными средствами городского бюджета: осуществляется досрочное погашение долговых обязательств, а также разработка методик и выстраивание системы управления ликвидностью, а именно размещения свободных средств городского бюджета в ликвидные активы.
    Предпосылки развития
    Необходимость развития системы управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга была вызвана значительным накоплением остатков средств бюджета, что в свою очередь связано с сезонной несбалансированностью поступления доходов и финансирования расходов городского бюджета.
    Согласно данным ежемесячных отчетов об исполнении бюджета за 2005 г. (рис. 1) исполнение бюджета Санкт-Петербурга осуществляется с преобладанием текущего профицита (разницы между доходами и расходами накопительным итогом с начала года). Причем наибольшее поступление доходов приходится на первые месяцы после завершения очередного квартала и на конец года. Несбалансированность поступления доходов бюджета усугубляется ситуацией с финансированием расходов бюджета: наибольшие объемы приходятся на конец кварталов, когда главные распорядители средств бюджета Санкт-Петербурга выбирают остатки лимитов ассигнований. При этом самым критическим месяцем на протяжении последних лет остается декабрь, в котором расходы бюджета Санкт-Петербурга могут достигать 20% от общего объема расходов в пределах года.
    В результате это приводит к накоплению остатков средств бюджета. Так, в 2005 г. максимальный объем временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга составил 21 млрд руб.
    Правовые основы
    Развитие данного направления стало возможным благодаря Федеральному закону от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 г.". Согласно ст. 152 указанного закона действие ст. 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах не распространяется на субъекты Российской Федерации, не получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
    Впоследствии, а именно в декабре 2004 г., ст. 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации о недопустимости размещения бюджетных средств на депозитах коммерческих банков была дополнена п. 1 - действие статьи не распространяется на субъекты Российской Федерации, не получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, и п. 2 - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за обеспечение возврата средств в бюджеты субъектов Российской Федерации.
    Действуя в соответствии с федеральным законодательством Комитет финансов разработал ряд нормативных актов:
    1. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 января 2004 г. № 57 "Об управлении государственным долгом Санкт-Петербурга в 2004-2008 гг.", регламентирующее основные принципы управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга. Указанный нормативно-правовой акт стал основой последующих разработок в части управления ликвидностью городского бюджета. Им были определены:

  • iперечень ликвидных активов, в который вошли и сделки РЕПО, и депозиты коммерческих банков;
  • основные требования к размещению остатков средств бюджета, в том числе досрочный выкуп долговых обязательств со сроком до погашения менее 6 мес. и размещение на депозиты на срок не более 1 мес.
        2. Распоряжение председателя Комитета финансов от 12 апреля 2004 г. № 47-р "О некоторых вопросах исполнения бюджета Санкт-Петербурга", которым были дополнительно утверждены:
  • порядок составления и исполнения баланса ликвидности, являющегося базой всех последующих расчетов в целях принятия решения по размещению средств бюджета;
  • порядок формирования прогноза остатка временно свободных средств бюджета;
  • порядок размещения средств в ликвидные активы;
  • регламент взаимодействия структурных подразделений Комитета финансов при размещении временно свободных средств бюджета: управления казначейства, управления государственного долга и управления учета и отчетности - главной бухгалтерии Комитета финансов.
        История развития
        Первоначально основным инструментом управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга были сделки РЕПО, которые начали использоваться еще в 1998 г.
        С выходом Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 г." список ликвидных активов для размещения временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга был дополнен депозитами коммерческих банков.
        Санкт-Петербург в 2004 г. запустил такие инструменты управления ликвидностью, как аукционы РЕПО и размещение временно свободных средств бюджета на депозиты коммерческих банков методом запроса котировок. В целях принятия решения по вопросам управления средствами бюджета внутри Комитета финансов создана Комиссия по размещению временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга при председателе Комитета финансов.
        Недостатком аукционов РЕПО стала зависимость объема размещаемых средств бюджета от капитализации рынка государственных именных облигаций Санкт-Петербурга, которая с 2004 г. в связи с отсутствием потребности в заемных средствах неуклонно снижается.
        Первые депозитные аукционы состоялись в 2004 г., но к ним были допущены всего лишь 4 банка, которые были признаны победителями по результатам жесткого конкурсного отбора на участие в размещении временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга. Конкурс проводился в целях минимизации риска невозврата размещенных средств. Итоги депозитных аукционов подтвердили востребованность подобного инструментария, но в том виде, в котором он был реализован, существовал ряд недостатков:
  • значительный документооборот, связанный со спецификой метода проведения конкурса между банками, а именно "запрос котировок": официальное сообщение Комитета финансов о проведении депозитного аукциона (оферта вкладчика), заявка банка, подписание договора;
  • закрытый конкурс ограничивал возможность размещения средств в конкурентной среде, а следовательно, увеличения финансового результата от размещения бюджетных средств на депозиты коммерческих банков;
  • длительность процесса от объявления о депозитном аукционе до итоговых расчетов по акцептованным сделкам, что препятствует оперативному управлению денежными средствами.
        Новый инструмент управления ликвидностью, полностью нивелировавший описанные недостатки размещения средств методом запроса котировок, был запущен в 2005 г. Им стал депозитный аукцион, организованный с использованием системы электронных торгов ЗАО "Санкт-Петербургская валютная биржа" (рис. 2).
        В рамках депозитного аукциона документооборот ограничивается разовым подписанием генерального депозитного соглашения в начале года или в начале периода обслуживания. Вся остальная документация подготавливается биржей и расчетным центром и не требует длительного согласования и подписания документов.
        При принятии решения о проведении аукциона Комитет финансов рассчитывает лимиты размещения на каждый уполномоченный банк и доводит их до сведения биржи, затем объявляет о проведении аукциона с указанием суммы и срока размещения. Банки без предварительного направления документации с офертой вводят в торговую систему заявки в закрытом виде, в которых представлены только ставки и суммы без указания банка, выставившего заявку. Биржа формирует и передает Комитету финансов Санкт-Петербурга реестр введенных заявок, на основе которого Комиссия по размещению средств бюджета определяет ставку отсечения. Комитет финансов направляет поручения на заключение депозитных договоров с банками по ставке не ниже ставки отсечения и поручения на перечисление средств банкам. Вводится встречная заявка с установленной ставкой отсечения и удовлетворяются все заявки со ставками не ниже установленной комиссией. Далее осуществляется процедура расчетов по акцептованным заявкам. Расчеты, подготовка отчетов и контроль лимитов и исполнения сделок, заключенных по итогам проведения депозитного аукциона, осуществляется ЗАО "Санкт-Петербургская валютная биржа" и ЗАО "Петербургский расчетный центр". По итогам депозитного аукциона осуществляется сбор документации, в том числе платежных поручений банков на зачисление средств бюджета.
        Итоги размещения
        За 2005 г. суммарный объем размещения средств на аукционах РЕПО составил 8411 млн руб., срок - в среднем 46 дней, средневзвешенная ставка - 4,39% годовых (рис. 3). Суммарный объем размещения средств в РЕПО на вторичных торгах не превысил 3027 млн руб., срок - 21 день, средневзвешенная ставка - 4,19% годовых.
        Наилучшие результаты размещения были достигнуты за счет депозитных аукционов Комитета финансов: сумма размещения на депозиты составила 43 917 млн руб., средневзвешенная ставка - 4,01% годовых (рис. 4).
        Наиболее интересен график "Ставки размещения средств бюджета на депозиты и рынка МБК" (рис. 5). В начале функционирования аукционной системы ставки по депозитам были ниже ставок фактически размещенных кредитов и ставок предоставления рублевых кредитов на московском рынке: 3,7% годовых против 4,5 и 5,04% годовых. Впоследствии работа системы была налажена, и депозитные ставки приблизились к ставкам МБК. В ноябре 2005 г. наметилось увеличение абсолютного спрэда к рыночным ставкам, что объясняется накоплением огромных остатков средств бюджета и неподготовленностью системы к подобным объемам размещения. В связи с низкой емкостью созданного рынка ликвидности Санкт-Петербурга предложение денежных средств со стороны Комитета финансов превалировало над спросом ограниченного круга банков, что вполне закономерно привело к снижению ставок размещения средств на депозиты.
        По итогам 2005 г. финансовый результат от управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга составил 185 млн руб., из которых около 60% получено от размещения средств на депозиты коммерческих банков (рис. 6).
        Риски управления
        Размещение средств бюджета на депозиты коммерческих банков несет в себе ряд рисков. К ним относятся риск невозврата банками бюджетных средств и риск монополизации рынка ликвидности Санкт-Петербурга.
        Мерами по минимизации риска невозврата средств бюджета стали жесткий отбор коммерческих банков, участвующих в депозитных аукционах, и установление лимита на максимальную сумму средств бюджета Санкт-Петербурга, размещенных на депозит в одном уполномоченном банке.
        Комитет финансов дважды проводил конкурс на право участия в депозитных аукционах. Первый конкурс был организован в 2004 г., по его результатам в список уполномоченных банков вошли 4 банка.
        В целях минимизации риска монополизации и в связи с ростом интереса со стороны прочих коммерческих банков к участию в депозитных аукционах Комитет финансов разработал новое положение о проведении конкурса среди коммерческих банков на право размещения средств бюджета Санкт-Петербурга на банковские депозиты (утверждено распоряжением Комитета финансов от 25 апреля 2005 г. № 51-р).
        Оценочные требования к участникам конкурса были составлены таким образом, чтобы максимально учесть риски банковской системы после кризиса банковской ликвидности, происшедшего летом 2004 г., и избежать возможности невозврата денежных средств с депозитов коммерческих банков. Были разработаны более жесткие критерии оценки:
  • увеличены требования к минимальному сроку деятельности кредитной организации с 3 до 5 лет;
  • увеличен требуемый уровень собственных средств кредитной организации до 1500 млн руб.;
  • введено требование к кредитному рейтингу одного из международных рейтинговых агентств - Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moody's Investors - на определенном уровне: по международной шкале - на уровне не ниже В3 (по методологии рейтингового агентства Moody's Investors), В- (по методологии рейтингового агентства Standard & Poor's или Fitch Ratings), по национальной шкале - на уровне не ниже Ваа1 (rus) (по методологии рейтингового агентства Moody's Interfax), ruBBB+ (по методологии рейтингового агентства Standard & Poor's) и ВВВ+ (rus) (по методологии рейтингового агентства Fitch Ratings).
        Концептуальной основой для выбора кредитных организаций на конкурсе являлось проведение квалификационного отбора банков по критериям кредитоспособности, ликвидности, рентабельности и финансовой устойчивости.
        Конкурс на право участия в депозитных аукционах состоялся в июне 2005 г. Было подано 15 заявок, победителями были признаны 6 банков.
        Дополнительной мерой снижения риска невозврата, помимо конкурса среди коммерческих банков на право участия в депозитных операциях, стало установление лимита на максимальную сумму средств бюджета Санкт-Петербурга, размещенных на депозит в одном уполномоченном банке.
        Ограничение максимально возможного объема размещения средств бюджета Санкт-Петербурга на депозиты коммерческих банков зависит от собственного капитала банка. В случае если банк уже имеет на депозитном счете сумму средств бюджета, равную установленному лимиту, у него нет возможности принять участие в депозитном аукционе.
        Дополнительно Комитет финансов ввел абсолютное ограничение на размещение средств в одном банке в сумме 5 млрд руб.
        Преимущества системы
        Разработка и реализация такого инструментария управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга, как депозитный аукцион, позволили Комитету финансов:
  • сократить затраты на обработку документации банков;
  • снизить сроки расчетов: от момента отсечения до момента получения денег банками проходит не более 2-3 часов;
  • повысить надежность расчетов, производимых по итогам депозитного аукциона;
  • увеличить прозрачность действий Комитета финансов при проведении операций размещения средств бюджета на банковские депозиты;
  • воспользоваться преимуществами конкурентной среды.
        Конкуренция уполномоченных банков при размещении средств бюджета Санкт-Петербурга на депозиты создается за счет проведения депозитного аукциона открытого типа, в условиях которого каждый участник получает доступ к просмотру параметров (ставка, объем) введенных заявок на депозитный аукцион. Поскольку Комитет финансов акцептует заявки, ставки которых равны или превышают ставку отсечения, банк, подавший заявки с низкой ставкой, рискует оказаться за чертой указанной ставки. Отслеживая динамику ставок депозитного аукциона, каждый уполномоченный банк может ее повысить в случае низкой вероятности акцептования его заявки, а Комитет финансов при этом получает возможность разместить денежные средства бюджета по более высокой стоимости, чем при использовании схемы запроса котировок или проведении депозитного аукциона закрытого типа.
        Недостатки системы
        По итогам работы системы управления ликвидностью Санкт-Петербурга в 2005 г. были выявлены недостатки, от которых следует избавиться:
  • короткий срок размещения средств бюджета, не более 1 мес. - на данный момент установлено ограничение, не более 6 мес.;
  • ограниченная конкуренция вследствие жесткого конкурсного отбора уполномоченных банков.
        Одним из последствий указанного недостатка является возникновение следующей ситуации: учитывая то, что некоторые банки к определенному аукциону уже выбрали все лимиты, их участие становится невозможным, как следствие, конкуренция на аукционе ограничивается 2-3 банками, а это, принимая во внимание объем остатков средств бюджета Санкт-Петербурга, очень и очень мало;
  • несовершенство применяемой схемы расчета лимита, состоящее в том, что оценка максимально возможного безрискового объема размещения средств бюджета на депозиты коммерческих банков в явном виде основывается лишь на единственном параметре банковской платежеспособности, собственном капитале, в то время как кредитный риск зависит также от сроков размещения средств и прочих показателей деятельности банка. При этом Комитет финансов не стремится повышать лимит, забыв о существующих рисках, понимая что целью в данном случае является системное управление ликвидностью и исполнение бюджета, а не размещение средств на депозитах и получение процентов;
  • лимитирование максимального объема и отсутствие дифференциации лимитов в зависимости от сроков размещения. Указанные недостатки приводят к сокращению емкости рынка ликвидности Санкт-Петербурга.
        Методика определения лимитов была коренным образом переработана, в частности была установлена зависимость от срока размещения. В текущем виде формула оценки лимитов включает срок размещения временно свободных средств бюджета: если принять лимит размещения на 1 мес. за единицу, то лимит на 4 мес. составит 0,7, на 5 мес. - 0,45, на 6 мес. - 0,2. Причем эти коэффициенты устанавливаются решением Комитета по размещению временно свободных средств бюджета, что позволяет оперативно реагировать на изменения конъюнктуры.
        Более того, Комитет финансов поставил отдельный лимит на сроки, не превышающие 2 недель. В этом случае объем размещения может рассчитываться с коэффициентом 1,2. То есть если максимальный объем размещения средств на депозит одного уполномоченного банка составляет 1 млрд руб., то на срок менее 2 недель Комитет финансов может разместить 1200 млн руб.;
  • отсутствие неттинга.
        Проведение депозитных аукционов со временем расчетов TOD часто приводило к тому, что если на дату проведения аукциона приходился возврат средств с депозитов, то выигравшие банки по итогам размещения могли получить те же самые деньги обратно. Но для того чтобы участвовать в текущем депозитном аукционе, они должны были сначала обеспечить исполнение обязательств по ранее заключенным договорам. Это не всегда удобно и для банков, и для Комитета финансов с точки зрения более оперативного размещения и управления ставками.
        В целях устранения недостатка, связанного со значительным оборотом денежных средств по счетам банков и Комитета финансов при совпадении дней возврата средств и проведения депозитного аукциона, была реализована схема клиринга, за счет которой осуществляется расчет нетто-требований Комитета финансов и нетто-обязательств банков, а также зачет требований и обязательств участников торгов.
        Если банк и Комитет финансов имеют взаимные встречные требования по возврату средств банком и по размещению следующего депозита Комитетом, перечисления ограничиваются суммой, равной сальдо: сальдо обязательств банка по возврату или сальдо обязательств Комитета финансов. Это стало возможным благодаря тому, что в действие были введены инструменты со временем расчетов TOM и Т + N. В результате депозитный аукцион проводится сегодня, а расчеты осуществляются назавтра или в день с датой Т + N. Идентичную систему расчетов планируется ввести и по сделкам РЕПО.
        Разработка и ввод в действие описанного инструментария увеличивает гибкость в размещении. Использование инструментов депозитного аукциона с датами расчетов TOM и T + N позволило решить проблему, связанную с желанием банков провести реинвестирование денежных средств на депозите с незначительным временным лагом между датой проведения депозитного аукциона и датой возврата средств.
        Кроме того, в целях страхования от риска невозврата средств регламентом установлено, что, если банк по результатам неттинга имеет обязательство по возврату средств, Комитет финансов размещает средства на депозит указанного банка только после того, как деньги в сумме сальдо поступили на счет Комитета;
  • отсутствие дифференциации ставок в зависимости от риска банка.
        Дополнительно был введен режим торговли на повышение ставок совместно с банками и биржей, что является дальнейшим развитием системы открытого ввода заявок. Его процедура организована следующим образом: ввод заявок на депозитный аукцион осуществляется до 11 часов, при этом до 10.50 банки вводят заявки, а с 10.50 начинается торговля внутри введенных заявок на повышение, в течение которой каждый банк имеет возможность в своей заявке увеличить ставку. Указанное нововведение позволило повысить конкуренцию среди банков и достичь главного - повышения ставок.
        Перспективы
        Что можно сделать в будущем? Во-первых, Комитет финансов планирует во втором полугодии запустить вторичные торги по депозитам, которые создаются в целях доразмещения остатка суммы, не переданного коммерческим банкам по итогам депозитного аукциона. Кроме того, описанный инструментарий позволяет оперативно размещать свободные остатки, образовавшиеся после финансирования. Таким образом, полностью дублируется возможность, предоставляемая сделками РЕПО, работать и в аукционном режиме, и в режиме вторичных торгов.
        Во-вторых, размещение средств на обеспеченных депозитах. Эта возможность была заложена в концепции, принятой в 2004 г., но пока еще не реализована. Основным препятствием является вопрос принятия в залог ценных бумаг других эмитентов.
        В-третьих, разработка и реализация методик определения ставки размещения средств на депозит в зависимости от кредитного риска банка, что в большей части является задачей профессиональных участников рынка - банков. На уровне исполнительных органов подобную задачу выполнить очень тяжело, хотя в рамках долгового агентства вполне возможно.

    • Рейтинг
    • 0
    Оставить комментарий
    Добавить комментарий анонимно, введите имя:

    Введите код с картинки:
    Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

    Содержание (развернуть содержание)
    Факты и комментарии
    Еще одна "голубая фишка"
    Российский фондовый рынок: тенденции и перспективы
    Дивидендная политика российских компаний
    Риски по операциям РЕПО: в тихом омуте...
    Новые паевые инвестиционные фонды и управляющие компании
    Стабильный интерес к отрасли
    Состояние рынка ОФБУ
    Хедж-фонды: некоторые тенденции
    Статистика рынка коллективных инвестиций
    ВПК России: спасение в консолидации
    Обзор материалов зарубежной прессы по эмиссии акций компании "Роснефть"
    Опционы эмитента как средство долгосрочного вознаграждения менеджмента
    Первое биржевое размещение инвестиционных паев в России
    Налогообложение в ПИФах. Разъяснения фискальных органов
    Движемся в ногу со временем
    Совершенная технология "ППП"
    Наведение мостов
    Система управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга
    Практика управления ресурсами бюджета и государственным долгом г. Москвы
    Практика заимствований Республики Карелия
    Инвестиционные потребности и кредитные риски российских регионов
    Управление свободными средствами бюджета Франции
    Структура муниципального долга: кредитная политика или кредитное поведение?

    • Статьи в открытом доступе
    • Статьи доступны на платной основе
    Актуальные темы    
     Сергей Хестанов
    Девальвация — горькое лекарство
    Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
    Александр Баранов
    Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
    В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
    Варвара Артюшенко
    Вместе мы — сила
    Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
    Сергей Майоров
    Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
    Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
    Все публикации →
    • Rambler's Top100