Casual
РЦБ.RU

Влияние реформ позитивно, но неопределенность по-прежнему высока

Май 2006

    После нескольких лет обсуждения 1 января 2006 г. вступил в действие Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Также реформа привела к многочисленным изменениям в бюджетном законодательстве. В соответствии с логикой реформ региональные и местные органы власти (РМОВ) в России должны были получить большую автономию, с четкими границами, и более независимую доходную базу. Standard & Poor's позитивно оценивает реформы с точки зрения кредитоспособности РМОВ, в основном вследствие улучшения финансовой гибкости и предсказуемости. Кроме того, реформы повышают эффективность и прозрачность системы межбюджетных отношений.

    Но влияние реформ носит и негативный характер. Недавние предложения партии "Единая Россия", составляющей думское большинство, о внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении показывают, что уровень рисков, связанных с системой межбюджетных отношений, для РМОВ в России остается высоким, а будущие изменения в данной системе по-прежнему малопредсказуемы.
    Хотя ранее Standard & Poor's ожидало повышения предсказуемости межбюджетных отношений в результате реформ, в настоящее время этот процесс оказался под угрозой, так как предложенные важные изменения создают неопределенность и потенциально могут привести к смене ранее проводимого курса. В итоге уровень предсказуемости системы общественных финансов в России остается очень низким и будет продолжать оказывать серьезное давление на кредитоспособность и политику заимствований муниципального сектора. Изменения в системе межбюджетных отношений продолжат ограничивать уровень рейтингов российских РМОВ в ближайшем будущем и могут замедлить повышение рейтингов, особенно для региональных центров.

СОКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНЫХ ВЛАСТЕЙ

    Проект предлагаемых изменений закона предусматривает предоставление региональным органам власти право брать на себя важные расходные полномочия региональных административных центров. В случае принятия предложений в их нынешнем виде критерии такого вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, равно как и детали самой процедуры передачи полномочий, должны определяться в каждом регионе.
    Предложения согласуются с наблюдаемой в последнее время Standard & Poor's тенденцией развития межбюджетных отношений в России, направленной, не на повышение степени автономности РМОВ и создание более предсказуемых условий для их деятельности, а на централизацию принятия непрозрачных, зависящих от конкретной ситуации решений. В определенной степени эта тенденция и новые предложения уравновешивают цели ранее проводимых реформ, направленных на повышение финансовой гибкости и предсказуемости условий деятельности органов местного самоуправления, а также четкое разграничение полномочий различных уровней власти.
    Региональным правительствам предлагается передавать такие ключевые функции местных органов власти, как организация работы предприятий коммунального сектора, содержание дорог, вывоз и утилизация бытовых отходов, контроль за использованием земель. Standard & Poor's ожидает, что предлагаемая передача расходных полномочий муниципалитетами будет также означать для региональных властей получение дополнительного контроля за доходами муниципальных образований. Это в свою очередь может отразиться на ликвидности и финансовом положении муниципалитетов и их способности обслуживать свои долги. Таким образом, мы считаем, что передача полномочий способна оказать негативное влияние на рейтинги городов, становящихся объектами подобного вмешательства.
    Внесенные предложения - при условии их принятия и в зависимости от деталей - способны сделать долгосрочное планирование и осуществление долгосрочных заимствований недоступным для региональных городов-столиц, поскольку дальнейшее финансовое положение этих городов будет еще в более высокой степени определяться отношениями с региональными администрациями и краткосрочными политическими циклами.
    Доля органов местного самоуправления в общем объеме заимствований, осуществляемых российскими РМОВ, очень мала по сравнению с их долей в доходах и расходах консолидированных бюджетов. Для муниципальных образований, особенно крупных городов, чрезвычайно важно иметь возможность привлекать долгосрочные кредитные ресурсы, с учетом достаточно плохого состояния их инфраструктуры. Кроме того, недостаточный уровень капиталовложений в такие сферы, как жилищная инфраструктура, порождает серьезные политические проблемы, так как города могут оказаться не в состоянии выполнить требования общенационального проекта "Доступное жилье", который политически важен для федерального правительства.
    Предлагаемые изменения могут напрямую затронуть лишь два российских органа местного самоуправления, имеющих рейтинги Standard & Poor's, - Уфу (рейтинг по обязательствам в иностранной и национальной валюте: В+/Стабильный/-; рейтинг по национальной шкале: ruA+) и Новосибирск (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: В/Позитивный/-; рейтинг по национальной шкале: ruA), которые являются областными центрами.
    Последние события не приведут к немедленным рейтинговым действиям по муниципальным образованиям, имеющим рейтинги Standard & Poor's. Однако они могут ограничить будущее повышение рейтингов РМОВ, так как риски, связанные с системой межбюджетных отношений, остаются высокими, несмотря на существовавшие ранее ожидания Standard & Poor's, касающиеся повышения предсказуемости в результате реформ.

ПОЗИТИВНЫЕ ЭФФЕКТЫ РЕФОРМ

    В настоящее время кредитные рейтинги Standard & Poor's присвоены 6 российским органам местного самоуправления, в том числе 4 городам и 2 муниципальным районам (см. таблицу). Увеличение числа рейтингов органов местного самоуправления и повышение уровня кредитоспособности проходили одновременно с проведением муниципальной, административной и бюджетной реформ.

РЕЙТИНГОВЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПО РОССИЙСКИМ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ 
Эмитент

 
Рейтинг по обяза-
тельствам в ино-
странной валюте  
Рейтинг по наци-
ональной шкале
 
Последнее реше-
ние по рейтингу
эмитента  
Дата последнего
решения по рей-
тингу эмитента  
Балашихинский
район
 
B-/Позитивный/-

 
ruBBB+

 
Прогноз пере-
смотрен на
"Позитивный"  
22.11.05

 
Братск
 
B/Стабильный/-
 
ruA
 
Присвоен рей-
тинг  
23.03.06
 
Клинский район
 
B-/Стабильный/-
 
ruBBB-
 
Рейтинг под-
твержден  
10.10.05
 
Новосибирск
 
B/Позитивный/-
 
ruA
 
Присвоен рей-
тинг  
23.03.06
 
Сургут
 
BB-/Стабиль-
ный/-  
ruAA-
 
Рейтинг повышен
 
27.02.06
 
Уфа   B+/Стабильный/-   ruA+   Рейтинг повышен   24.03.06  

    Для большинства местных органов власти, имеющих рейтинги Standard & Poor's, последствия реформы местного самоуправления и других реформ, проводившихся в России, оказались, наряду с ростом экономки и увеличением бюджетных доходов, позитивными рейтинговыми факторами.
    Реформы в области общественных финансов прошли долгий путь. В 2003 г. после нескольких лет обсуждения был принят Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу с 2006 г. В 2004-2005 гг. в данный документ было внесено несколько изменений. В середине 2005 г. был пролоббирован 3-летний "переходный период" 2006-2009 гг., в течение которого региональные власти имеют право определять, в какие сроки передавать весь пакет доходных и расходных полномочий вновь образованным органам местного самоуправления, - вместо передачи полномочий с 2006 г., как первоначально планировалось. В долгосрочной перспективе положительное влияние реформ на финансы местных органов власти принесет следующие результаты:

  • Муниципалитеты получили более устойчивую и независимую налоговую базу, в структуре которой преобладают сравнительно стабильные налог на доходы физических лиц и имущественные налоги. Минимальные нормативы отчислений в муниципальные бюджеты по налогу на доходы физических лиц (30% - для городов, 20% - для муниципальных районов и 10% - для поселений), а также другим важным налогам закреплены теперь в Бюджетном кодексе и обеспечивают большую уверенность относительно будущих доходов. Такое закрепление нормативов снижает риск перераспределения доходов в пользу регионов, как происходило ранее. Теперь налоговые доходы местных бюджетов включают налоги, в наименьшей степени зависящие от экономических циклов и цен на сырьевые товары, что важно в России, где одним из самых серьезных рисков для большинства муниципальных заемщиков является концентрированная структура экономики.
  • Улучшается гибкость доходов. В результате перераспределения налоговых поступлений средняя доля гибких доходов у муниципальных образований, имеющих рейтинги Standard & Poor's, по оценке, в 2006 г. превысит 40% текущих доходов по сравнению с 20% в среднем в 2001-2004 гг., что является очевидным улучшением гибкости и предсказуемости доходов. Ожидаемый уровень гибких доходов вполне сопоставим с показателями местных органов власти стран Центральной и Восточной Европы и Мексики, хотя и ниже, чем у многих западноевропейских РМОВ, где он достигает 70-90%.
  • Распределение расходных полномочий между уровнями власти стало более прозрачным. Некоторые важные расходы, например зарплата учителям и часть расходов на социальное обеспечение, теперь финансируются за счет целевых перечислений из региональных бюджетов. Тем не менее муниципалитеты не полностью защищены от рисков, связанных с выполнением федеральных и региональных мандатов, в том числе не обеспеченных финансированием. Например, когда целевые перечисления задерживаются, муниципалитетам приходится по политическим и социальным причинам финансировать расходы, связанные с выполнением делегированных полномочий, из "собственных" средств. Подобное случилось, например, с Братском, не получившим от Иркутской области средства на выплату зарплаты учителям в начале 2006 г. Зависимость городов и районов от перечислений из региональных бюджетов в целом возросла. В то же время основные принципы межбюджетных отношений в регионах устанавливаются федеральным законодательством, благодаря чему процедура стала прозрачнее и подвергает муниципальные бюджеты меньшим рискам.
  • Муниципалитеты приобрели более четкий правовой и административный статус. В некоторых случаях реформы привели к институционализации правового статуса и определению границ муниципальных образований. Например, Уфа в рамках реформы объединилась со своими районами, приобрела статус единого муниципального образования и приняла устав города. Благодаря реформе город получил дополнительные доходы и повысил финансовую гибкость, что и стало одной из важных причин повышения рейтинга в марте 2006 г. До этого администрация Уфы была подразделением Правительства Республики Башкортостан (рейтинг по обязательствам в иностранной и национальной валюте: ВB/Стабильный/-), а районы города имели муниципальный статус и формально были независимыми, что создавало серьезные риски для кредитоспособности города.

    ЭФФЕКТ ДЛЯ ГОРОДОВ, РАЙОНОВ, ПОСЕЛЕНИЙ

        Кроме перечисленных выше последствий реформ, общих для всех муниципальных образований, были и такие, которые относятся только к городам, районам или поселениям. За исключением крупных городов, в рамках реформы созданы местные органы власти двух уровней, каждый со своими правами и обязанностями. Такая структура заменила один уровень местного самоуправления, существовавший до 2006 г.
        В целом за городами юридически закреплены минимальные объемы доходных и расходных полномочий, благодаря чему их финансовое положение становится более предсказуемым и стабильным. Установленный для городов минимальный процент отчислений по налогу на доходы физических лиц (30%) лишь немного меньше средней доли муниципальных образований в консолидированных поступлениях по подоходному налогу за последние 2 года. Пример новой структуры доходов одного из городов, имеющих рейтинг Standard & Poor's, - Новосибирска - показан на рисунке. Таким образом, реформа создала условия для повышения способности городов осуществлять заимствования и выпускать долговые обязательства: теперь ожидается более активное привлечение городами средне- и долгосрочных заимствований, необходимых для удовлетворения потребностей в развитии инфраструктуры.
        В муниципальных районах, где созданные органы власти двух уровней вынуждены делить одну и ту же налоговую базу, результаты проведения реформы будут неоднозначными. Образованные в 2006 г. органы власти нового, поселенческого, уровня могут поглотить часть районных бюджетов. Это может привести к увеличению долговой нагрузки по отношению к бюджетным доходам.
        Именно этот фактор остается существенным ограничением для рейтинга Клинского района Московской области. Большая часть налоговой базы района сконцентрирована в Клину, который с 2006 г. стал независимым муниципальным образованием с собственным бюджетом. Теперь району приходится делить доходы с городом. Такие последствия реформ для района будут компенсированы их положительными последствиями лишь в долгосрочной перспективе. Напротив, Балашихинский район, также расположенный в Московской области (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте: ВВ/Позитивный/-; рейтинг по национальной шкале: ruAА), смог полностью сохранить за собой налоговую базу и остаться единственным муниципальным образованием на данной территории.
        В результате создания в рамках реформ множества некрупных поселений большинство из них отличаются низким качеством управления, что объясняется нехваткой квалифицированного персонала, а также - что встречается нередко, особенно в сельских районах - практически полным отсутствием налоговой базы. В настоящее время в России нет ни одного поселения, имеющего рейтинг Standard & Poor's. В отличие от городов и районов, перспективы стать заемщиками для поселений остаются менее определенными. Ожидается, что в среднесрочной перспективе они будут представлять лишь очень малую часть рынка муниципальных заимствований.


    • Рейтинг
    • 0
    Оставить комментарий
    Добавить комментарий анонимно, введите имя:

    Введите код с картинки:
    Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

    Содержание (развернуть содержание)
    Факты и комментарии
    Рыночные принципы Газпрома
    Новое семейство фондовых индексов
    Компании железнодорожного сектора на рынке рублевых облигаций
    Эффективность долгового рынка. Размер премии на аукционах
    Государственные облигации внутреннего долга Израиля
    О депозитарных расписках
    Регистратор и эмитент - отношенческий контракт
    Специализированный депозитарий ипотечного покрытия: проблемы и решения
    От векселей к IPO
    Коммерческие бумаги в структуре корпоративных финансов
    Средние банки на вексельном рынке
    О проблемах совершенствования вексельного законодательства в России
    Банковская вексельная статистика: итоги и перспективы
    "Сувар-Казань" выходит на рынок облигаций
    Применение защитных приостановок в биржевой торговле
    Новая "детская болезнь" рынка субфедеральных и муниципальных облигация РФ: отставание в развитии
    Рынок региональных и муниципальных облигаций в РФ: фаза роста
    Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований
    Влияние реформ позитивно, но неопределенность по-прежнему высока
    Развитие рынка кредитования региональных и местных органов власти в 2004-2006 гг.

    • Статьи в открытом доступе
    • Статьи доступны на платной основе
    Актуальные темы    
     Сергей Хестанов
    Девальвация — горькое лекарство
    Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
    Александр Баранов
    Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
    В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
    Варвара Артюшенко
    Вместе мы — сила
    Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
    Сергей Майоров
    Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
    Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
    Все публикации →
    • Rambler's Top100