Casual
РЦБ.RU

ВЕРОЯТНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ РЫНКА СУБФЕДЕРАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБЛИГАЦИЙ

Январь 2006

    Начатая в стране реформа местного самоуправления, сопровождающаяся внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, может повлиять на соотношение распределения доходов между бюджетами и, как следствие, на кредитное качество субфедеральных и муниципальных эмитентов, а также на потребности бюджетов в привлечении долгового финансирования. Цель данной статьи - изучить основные аспекты влияния муниципальной реформы на финансовое положение субфедеральных и муниципальных эмитентов. В настоящее время рынок субфедеральных и муниципальных облигаций занимает весьма заметное место на долговом рынке страны. По состоянию на начало IV кв. 2005 г. в общем объеме обращающихся на рынке обязательств субфедеральные и муниципальные облигации занимают 12,5% (рис. 1). Без учета федеральных обязательств доля субфедеральных и муниципальных обязательств составляет более 28%.

    При этом отмечается тенденция сокращения доли облигаций крупнейшего эмитента - Москвы. Если в 2002-2003 гг. город занимал доминирующее положение на рынке, то в настоящее время его доля сократилась до немного более 40%. Несмотря на то что в 2005 г. этот процесс продолжался (рис. 2), тем не менее Москва сохраняет свою роль лидера и бенчмарка для субфедеральных и муниципальных облигаций. Увеличивается доля субфедеральных облигаций. Доля муниципальных образований остается на достаточно низком уровне - менее 5%. Среди муниципальных образований представлены главным образом города и всего 2 административных района - Клинский и Ногинский Московской области, в ближайшее время на рынок выходит Одинцовский район.

ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ РЕФОРМЫ

    Основные параметры муниципальной реформы определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ <Об общих принципах организации местного самоуправления> (далее - Закон № 131-ФЗ). Первоначально предполагалось, что закон вступит в действие на территории всех субъектов Федерации 1 января 2006 г. Однако 21 сентября 2005 г. Госдума приняла во втором и третьем чтениях поправки к закону, отодвигающие крайний срок его вступления в силу до 1 января 2009 г. В октябре 2005 г. Совет Федерации одобрил эти поправки. При этом властям регионов дано право по своему усмотрению назначать дату вступления в силу закона в пределах указанного срока.
    Тем не менее в ряде регионов (Новосибирская область, Ставропольский край) положения Закона № 131-ФЗ уже применяются, во многих других регионах (Московская область, Красноярский край) степень готовности к применению закона можно оценить как высокую.
    Ключевым моментом реформирования является появление в бюджетной системе 4-го уровня бюджетов - городских и сельских поселений (табл. 1). Данный уровень бюджета должен возникнуть путем отделения от административных районов, в настоящее время являющихся бюджетами 3-го уровня, муниципальных районов и городских округов, которые станут бюджетами 3-го уровня, а также городских и сельских поселений, которые образуют 4-й уровень (см. табл. 1). Таким образом, резко увеличится количество муниципальных образований с различным уровнем развития и бюджетной обеспеченности. Выравнивать бюджетную обеспеченность предполагается следующими способами:

Таблица 1. ИЗМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА В РЕЗУЛЬТАТЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ  
Административное устройство    До реформы    После реформы   
1-й уровень    Федерация    Федерация   
2-й уровень    Регионы    Регионы   
3-й уровень    Города областного подчинения    Административ-ные районы   
4-й уровень    Городские поселения    Сельские поселения   

  • предоставлять средства местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки: Фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП) субъекта Федерации и Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ФФПМР (ГО)) субъекта Федерации;
  • взимать <отрицательные трансферты> из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований - субвенции, перечисляемые в ФФПП субъекта Федерации и ФФПМР (ГО) субъекта Федерации. Они будут взиматься с наиболее обеспеченных муниципальных образований с целью перераспределения этих средств малообеспеченным муниципалитетам;
  • устанавливать законами субъекта Федерации дополнительные нормативы распределения в местные бюджеты от региональной части федеральных налогов, а также от региональных налогов. Но эти нормативы должны быть едиными для всех муниципалитетов. Это рассматривается как альтернатива фондам финансовой поддержки. Госдума 21 сентября 2005 г. приняла в первом чтении законопроект, предусматривающий установление дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты.

    ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ НА БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

        Для городов, наделенных статусом субъекта Федерации (Москва и Санкт-Петербург), реформа местного самоуправления принесет минимальные изменения. Бюджетный кодекс предоставляет им расширенные полномочия по сравнению с другими субъектами Федерации в области отношений с нижестоящими бюджетами. Это позволяет замыкать практически все доходные и расходные полномочия на уровень города - субъекта Федерации. По итогам исполнения бюджета за 8 мес. 2005 г. доходы бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы составляли всего 0,25% доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации (рис. 3). Поэтому на развитие рынка облигаций данных эмитентов реформа не повлияет.
        Иная ситуация складывается с бюджетами других субъектов Федерации. На первый взгляд, существенных изменений в данном случае реформа принести не должна: из местного уровня власти будет сформирован один подуровень. Тем не менее это приведет к тому, что значительно увеличится количество муниципальных образований с большой дифференциацией по налоговому потенциалу. В свою очередь усиление дифференциации налогового потенциала вызовет необходимость увеличения объема региональных фондов, через которые будут перераспределяться финансовые средства. Свидетельством тому служит пример Ставропольского края (рис. 4), где основная часть муниципальной реформы была проведена в 2004 г. Ранее доля межбюджетных трансфертов в расходах краевого бюджета была немного выше 10%, в 2005 г. она превысила 40%. Безусловно, в этом увеличении сыграли роль и другие факторы, такие как общая тенденция к централизации доходов в пользу бюджетов более высокого уровня и отмена ряда местных налогов. В других регионах кардинальных изменений не произошло. Существенная разница между различными регионами в доле межбюджетных трансфертов объясняется тем, что регионы располагали широкими полномочиями по установлению модели перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы, в том числе путем закрепления в ежегодном законе о бюджете нормативов распределения таких налогов, как налог на прибыль и налог на доходы физических лиц. Одни регионы стремились большую долю оставить в местных бюджетах за счет расширения их участия в налогах, другие - за счет трансфертов <вниз>. С введением в действие закона о местном самоуправлении минимальные нормативы закрепляются Бюджетным и Налоговым кодексами. Сверх этих нормативов субъекты Федерации могут закрепить дополнительные нормативы отчислений, но не законом о бюджете, а отдельным нормативным актом (обычно Законом субъекта Федерации о межбюджетных отношениях), срок действия которого не может быть менее 3 лет. Как уже упоминалось выше, рассматривается законопроект, позволяющий закреплять различные нормативы для отдельных муниципальных образований. В случае принятия данного законопроекта проблема увеличения объема трансфертов из региональных в муниципальные бюджеты будет в значительной степени решена. Тем не менее муниципальная реформа может увеличить потребности субъектов Федерации в долговом финансировании с целью пополнения фондов, необходимых для <перекачки> средств между бюджетами увеличившегося числа муниципальных образований.

    ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ НА БЮДЖЕТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

        В наибольшей степени реформа затронет муниципальные образования. В настоящее время подавляющая часть муниципальных облигаций, обращающихся на рынке, принадлежит крупным городам, которые в ходе реформы наделяются статусом городских округов. Это подразумевает, что их бюджеты не будут разделены. Главные изменения, связанные с упразднением ряда местных налогов, городские бюджеты уже пережили. Введение в действие Закона № 131-ФЗ вносит элемент стабильности в межбюджетные отношения между регионами и муниципалитетами благодаря закреплению нормативов распределения налогов. В наиболее выигрышном положении оказываются муниципалитеты, расположенные в регионах, где приняты законы о межбюджетных отношениях (примером такого подхода является Красноярский край). Таким образом, реформа будет способствовать снижению рисков инвестиций в облигации городских округов.
        В административных районах произойдут наиболее существенные изменения. Пока на рынке обращаются облигации 2 административных районов - Одинцовского и Ногинского. Учитывая тенденции развития российского долгового рынка, их число в обозримой перспективе может увеличиться, поэтому анализ последствий реформы для таких муниципальных образований также важен. В ходе реформы из бюджетов административных районов будут выделены бюджеты городских округов, а также городских и сельских поселений. В самом сложном положении окажутся те административные районы, из которых будут выделены городские округа, в результате чего будут созданы бюджеты одного уровня - муниципального района и городского округа. Территория последнего не будет являться территорией муниципального района. Если учесть, что города, которые станут городскими округами, нередко являлись центрами административных районов, обеспечивая львиную долю налоговых поступлений, то можно предположить, что при условии сохранения нормативов распределения налогов между уровнями бюджетной системы будет наблюдаться существенное сокращение доходной части бюджета районов. Несмотря на то что этот процесс будет сопровождаться сокращением расходной части, это значительно ухудшит кредитоспособность вследствие резкого увеличения отношения долга к доходам.
        В более выгодном положении окажутся те районы, центры которых приобретут статус городских поселений. Доходы от земельного и имущественных налогов, составляющие значительную долю в доходах районного бюджета, также снизятся вследствие раздела территориальной принадлежности земель и имущества между районом и поселениями. Однако в этом случае большим <плюсом> является то, что бюджеты поселений - это бюджеты более низкого уровня по отношению к бюджетам муниципальных районов. В соответствии с Законом № 131-ФЗ органы власти муниципального района могут устанавливать нормативы отчислений местных налогов и сборов, а также муниципальной части региональных и федеральных налогов и сборов в бюджеты поселений. В отличие от ситуации с городскими округами, это позволяет районам контролировать процесс потери налоговых доходов.
        Поправками в Бюджетный кодекс, которые должны вступать в силу параллельно с Законом № 131-ФЗ, установлены нормативы отчислений для налога на доходы физических лиц (НДФЛ) (от общей ставки налога): 10% - в бюджет поселения и 20% - в бюджет муниципального района. Кроме того, в бюджет района зачисляется 100% госпошлины и 90% налога на вмененный доход. В случае выделения из состава района городского округа эти отчисления направлялись бы в бюджет округа.
        На первый взгляд, разделение имущества и земель между районом и поселениями - большой риск для административного района, тем более что главными считаются местные налоги - налог на имущество физических лиц и земельный налог. Тем не менее муниципальная реформа сопровождается и позитивным влиянием на муниципальные бюджеты. Если в 2005 г. многим муниципалитетам субъекты Федерации не оставили налог на прибыль и НДФЛ, то введение в действие Закона № 131-ФЗ закрепляет участие муниципалитетов в сборе НДФЛ. Влияние муниципальной реформы на бюджеты административных районов требует дополнительного изучения.
        Для примера рассмотрим один из эмитентов облигаций - Одинцовский район Московской области. Большую часть в доходах его бюджета занимают налоговые доходы. В 2005 г. бюджет существенно пострадал от централизации налога на прибыль, НДФЛ и налогов на совокупный доход: согласно Законам о бюджете Московской области (табл. 2) доля по важнейшим налогам районного бюджета сократилась с 20 до менее 8% поступлений с территории района в консолидированный бюджет Московской области. Это обстоятельство стало главной причиной сокращения общего размера доходов бюджета с почти 1,8 млрд руб. (по фактическому исполнению за 2004 г.) до немногим более 1,5 млрд руб. (по плану на 2005 г.).

    Таблица 2. ВАЖНЕЙШИЕ СТАТЬИ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА ОДИНЦОВСКОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ИХ ДОЛИ В ПОСТУПЛЕНИЯХ С ЕГО ТЕРРИТОРИИ В КОНСОЛИДИРОВАННЫЙ ОБЛАСТНОЙ БЮДЖЕТ, ТЫС. РУБ.  
    Год    На прибыль    НДФЛ   
      
    На совокупный доход    На имущество    Земельный налог    Всего   
      

      
    Местный    в %    Местный    в %    Местный    в %    Местный    в %    Местный    в %    Местный    в %   
    2004    101 856    11,1    104 052    8,6    60 231    39,0    159 588    46,8    144 884    60,6    570 611    20,0   
    2005    0    0,0    0    0,0    0    0,0    61 353    10,7    238 056    100,0    299 409    7,9   
    2005*    0    0,0    306 884    20,0    0    0,0    61 353    10,7    238 056    100,0    606 293    16,0   
    2006**    0    0,0    368 261    20,0    0    0,0    73 624    10,7    285 667    100,0    727 551    16,0   
    * 2005 г. с учетом требований Закона №131.
    ** 2006 г. с учетом требований Закона №131 и с учетом роста доходной части бюджета на 20% (как у Московской области в соответствии с проектом закона
    об областном бюджете на 2006 г.).
    Источники: Законы Московской области "Об областном бюджете", расчеты РОСБАНКа.  

        При условии вступления в силу Закона № 131-ФЗ, а также сопутствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы (поступление в бюджеты муниципальных районов 20% НДФЛ) положение районного бюджета в части налоговых доходов должно улучшиться: с учетом сохранения налогооблагаемой базы по налогу на имущество и земельному налогу доля района в поступлениях с его территории в консолидированный областной бюджет возрастет до 16%. Учитывая заложенный в проекте бюджета Московской области рост доходов на 20%, при соответствующем увеличении поступлений в бюджет района налоговые доходы в абсолютном выражении могут вырасти почти в 2,5 раза. Тем не менее следует делать поправку на то, что вследствие раздела территорий между муниципальным районом и поселениями сократятся объемы поступлений в районный бюджет по земельному налогу, а также по налогам на имущество. Но, как уже упоминалось, отток средств произойдет в пользу нижестоящих бюджетов, что дает районному бюджету определенные возможности по их перераспределению.
        Другой важный источник доходов бюджета Одинцовского района - неналоговые доходы, которые представлены прежде всего арендной платой за землю и помещения, расположенные на территории. В 2004 г. по данной статье было получено более 220 млн руб., на 2005 г. запланировано более 280 млн руб. Скорее всего, данный источник доходов пострадает от реформы местного самоуправления. Как уже упоминалось, земли и имущество административного района будут разделены между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями. Следующая проблема, которую необходимо учитывать, - то, что ст. 50 Закона № 131-ФЗ закрепляет норму, согласно которой в собственности муниципальных образований может находиться только имущество, относящееся к реализации вопросов местного самоуправления. Эта норма может привести к тому, что достаточно большая часть имущества будет приватизирована. Доходы от приватизации учитываются не по доходным статьям бюджета, а по статьям финансирования дефицита. Для бюджета финансовые последствия данного процесса прогнозировать сложно. Скорее всего, неналоговые доходы уменьшатся, но вероятно увеличение поступлений от продажи имущества, которое позволит повысить расходы бюджета и/или уменьшить долговую нагрузку.
        Безвозмездные поступления от других уровней бюджетной системы носят преимущественно целевой характер (субвенции). Принимая во внимание хорошую бюджетную обеспеченность Одинцовского района, ожидать увеличения объемов финансовой помощи не приходится.
        Как видно из табл. 2, в случае введения в действие Закона № 131-ФЗ на 1-е место по объему выходят налоги, закрепляемые новыми положениями, что дает достаточно большой <запас прочности> для бюджета района при разделе имущества. Но имущество будет делиться с муниципальными образованиями более низкого уровня (в случае Одинцовского района городской округ из состава района не выделяется), что сглаживает негативный эффект.
        Таким образом, главный риск муниципальной реформы для бюджетов районов - формирование районного центра в качестве городского округа. Такое развитие событий может существенно ухудшить кредитное качество эмитента. В случае придания районному центру статуса городского поселения ввод в действие Закона № 131 несет в себе существенный положительный фактор: закрепляется норматив распределения НДФЛ, что компенсирует влияние негативных факторов.
        По некоторым оценкам, ввести в действие с 1 января 2006 г. положения закона могут 25-30 регионов России. К ним относятся упомянутые в данной статье регионы, а также значительная часть регионов - лидеров рынка облигаций.

    • Рейтинг
    • 0
    Оставить комментарий
    Добавить комментарий анонимно, введите имя:

    Введите код с картинки:
    Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

    Содержание (развернуть содержание)
    ОТ РЕДАКЦИИ
    НА ПОДХОДАХ К НОВОМУ КАЧЕСТВУ РЫНКА
    НОВЫЙ РЫНОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
    ДОЛГ МОСКВЫ: ИТОГИ 2005 Г.
    СЕМЬ ФАКТОРОВ УСПЕХА РАСКРЫТИЯ ИНФОРМАЦИИ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОГО РАЗМЕЩЕНИЯ
    ВЕРОЯТНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ РЫНКА СУБФЕДЕРАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБЛИГАЦИЙ
    РЕЙТИНГИ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ
    РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ РОССИИ: ОБЩИЕ ТЕНДЕНЦИИ КРЕДИТОСПОСОБНОСТИ
    СНИЖЕНИЕ ГИБКОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИИ В ЧАСТИ РАСХОДОВ ЗА 2005 г.
    РЕГИОНЫ РОССИИ: РОСТ РЕЙТИНГОВ И КЛЮЧЕВЫЕ РИСКИ
    РЕЙТИНГ ОТНОСИТЕЛЬНОЙ КРЕДИТОСПОСОБНОСТИ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ
    ВОЗРОЖДЕНИЕ РЫНКА ОБЛИГАЦИЙ МОЖЕТ НАЧАТЬСЯ В 2010 г.
    ПОВЫШЕНИЕ КРЕДИТОСПОСОБНОСТИ ГОРОДОВ И РЕГИОНОВ: ПОРА НАНИМАТЬ КОНСУЛЬТАНТОВ?
    РЫНОК ОБЛИГАЦИЙ: РОСТ ПРОДОЛЖАЕТСЯ. КОГДА ЖДАТЬ КАЧЕСТВЕННОГО ПРОРЫВА?
    "ЭШЕЛОНЫ" РЫНКА КОРПОРАТИВНЫХ ОБЛИГАЦИЙ: СЕГОДНЯ И ЗАВТРА
    РЫНКИ ВАЛЮТНЫХ И РУБЛЕВЫХ ОБЛИГАЦИЙ: ФАКТОРЫ ДИНАМИКИ И ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ, АНАЛИЗ ВЗАИМНЫХ СПРЭДОВ
    ОСНОВНЫЕ ПРАВИЛА ПОВЕДЕНИЯ НА РЫНКАХ КАПИТАЛА: ПРАКТИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО
    ПЕРСПЕКТИВЫ РЫНКА ИПОТЕЧНЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ В РОССИИ
    РЫНОК ДОЛГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ РАСТУЩИХ КОМПАНИЙ: КРЕДИТНОЕ КАЧЕСТВО И ВЫСОКАЯ ДОХОДНОСТЬ
    ВЗГЛЯД УПОЛНОМОЧЕННОГО ДЕПОЗИТАРИЯ НА РЫНОК ДОЛГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ
    ЭМИТЕНТЫ НА РЫНКЕ ОБЛИГАЦИЙ: МАКСИМИЗАЦИЯ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ
    ЭВОЛЮЦИЯ ВЕКСЕЛЬНОГО РЫНКА
    ОПЕРАЦИИ С ВЕКСЕЛЯМИ ПУТЕМ ПЕРЕДАЧИ ОТСТУПНОГО, НОВАЦИИ, МЕНЫ
    КОРПОРАТИВНЫЕ ВЕКСЕЛЯ: ПРОБЛЕМА СНИЖЕНИЯ РИСКОВ
    ПРОФИЛАКТИКА МОШЕННИЧЕСТВА В СФЕРЕ ВЕКСЕЛЬНОГО ОБРАЩЕНИЯ
    ЧТО УДВОИТ ВВП - РЕФИНАНСИРОВАНИЕ ПОД ЗАЛОГ ВЕКСЕЛЕЙ ИЛИ УДЕРЖАНИЕ ВАЛЮТНОГО КУРСА?
    НДС МОЖЕТ ПОГУБИТЬ ВЕКСЕЛЬНЫЙ РЫНОК
    Векселя, выбывшие из обращения
    Статистика вексельного рынка
    БЕЛГОРОДСКАЯ ОБЛАСТЬ
    КАЗАНЬ
    КАРЕЛИЯ
    КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ
    КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ
    МОСКВА
    МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
    НИЖЕГОРОДСКАЯ ОБЛАСТЬ
    НОВОСИБИРСК
    САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
    ТВЕРСКАЯ ОБЛАСТЬ
    ТОМСКАЯ ОБЛАСТЬ
    АВТОВАЗ
    АГЕНТСТВО ПО ИПОТЕЧНОМУ ЖИЛИЩНОМУ КРЕДИТОВАНИЮ
    АК БАРС БАНК
    АКРОН
    БАЛТИМОР-НЕВА
    БАНК "ПЕТРОКОММЕРЦ"
    ВИММ-БИЛЛЬ-ДАНН
    ВНЕШТОРГБАНК
    ВОЛГАТЕЛЕКОМ

    • Статьи в открытом доступе
    • Статьи доступны на платной основе
    Актуальные темы    
     Сергей Хестанов
    Девальвация — горькое лекарство
    Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
    Александр Баранов
    Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
    В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
    Варвара Артюшенко
    Вместе мы — сила
    Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
    Сергей Майоров
    Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
    Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
    Все публикации →
    • Rambler's Top100