Casual
РЦБ.RU

Новая модель регулирования

Ноябрь 2005


    Интервью с председателем комитета по собственности Государственной думы РФ Виктором Плескачевским

    РЦБ: Виктор Семенович, стратегия развития финансового рынка РФ на 2005-2008 гг., разработанная ФСФР, ориентирована на создание единого регулирующего органа - мегарегулятора и передачу ряда полномочий по регулированию СРО. Как появилась идея мегарегулятора в России?

    В. П. Два года назад, 11 ноября 2003 г., состоялось заседание Правительства РФ, на котором обсуждались принципы универсального регулирования финансовых рынков, проблемы не отдельных сегментов рынка, а всего финансового рынка. В процессе подготовки к этому заседанию наш комитет совместно с МЭРТ проделал очень большую работу. По итогам этой работы было вынесено предложение о необходимости уточнения регулирующих принципов на финансовых рынках, так как российские финансовые рынки фактически находятся в депрессивном состоянии, а доля рынка в отношении к ВВП настолько мала, что стыдно перед развивающимися странами. К примеру, по оценке Всемирного банка, емкость финансового рынка России в 2,7 раза ниже, чем в развивающихся странах, и в 5,8 раза ниже, чем в развитых странах. Подчеркиваю, что это относительный показатель, отражающий уровень развития финансовых рынков по сравнению с уровнем развития экономики. При этом ни в банковском секторе, несмотря на реформу в течение 10 лет, ни на страховом рынке, ни на пенсионном рынке позитивных сдвигов не происходило. Два года назад мы приложили огромные усилия для того, чтобы выявить причины сложившейся ситуации.

    РЦБ: На основе проведенного анализа вы сделали вывод о необходимости новой модели регулирования финансовых рынков?

    В. П. Да, эти причины - ответ на вопрос: нужна ли новая модель регулирования рынков.
    Если посмотреть на эволюцию финансовых рынков в мире и на то, как это происходило в России, то в начале 1990-х гг. в нашей стране финансовых рынков не было - присутствовало лишь небольшое количество финансовых услуг: страхование, депозиты, расчеты. Никаких депозитариев, никаких ценных бумаг. Поэтому в начале 1990-х гг. разные сегменты финансового рынка не только регулировались разными ведомствами, но этими же ведомствами и строились.
    Какое распределение сложилось? Банковский сегмент отдали <строить> Центральному банку, хотя во всем мире Центральные банки регулируют рынок, но не строят его. Минфину поручили формировать страховой рынок, ГКИ (потом ФКЦБ) - фондовый рынок и рынок капиталов, Минпромнауки - лизинг, Госстрою - ипотеку, Минтруда - пенсионную систему.
    В результате, что мы получили к 2000 г.? Каждое ведомство построило нечто соответствующее своему представлению. Но, поскольку финансовый рынок един, а его сегменты - это переливающиеся сосуды, то возникла масса пограничных противоречий, например, между Центральным банком и ФКЦБ. Другой пример - пенсионная реформа. Мы помним, как тяжело она шла и в каком искаженном виде получилась. Хотя мы говорили о том, что пенсионные фонды - это аккумуляторы инвестиционного капитала и к ним должны применяться такие же механизмы, как к институциональным инвесторам, т. е. внешнее, профессиональное управление. Поэтому основное достижение пенсионной реформы состоит в ведении профессионального управления пенсионными активами, чего раньше не было.
    Таким образом, пограничные проблемы между разными сегментами финансового рынка создали значительные транзакционные издержки. Поэтому мы выяснили, что основная причина депрессивного состояния российского финансового рынка заключалась в том, что регулятивные издержки, так называемые избыточные налоговые издержки, составляли в 2000 г. до 60%.
    Достаточно посмотреть на структуру издержек инвестиционных фондов, потому что инвестиционные фонды в российской экономике - мультипликаторы. Они пользуются услугами и банков, и брокеров, и дилеров, и всех участников финансового рынка. Фактически проблемы, существующие в каждом из них, они мультиплицируют на себя.
    Анализируя и структурируя данную ситуацию, видишь ее предельный алогизм. Для нас стало очевидным, что состояние, в котором оказался финансовый рынок, накопив определенный опыт, не изменить, если не начать строительства механизма его универсального регулирования. Стало очевидным, что к любому институциональному инвестору (не важно, страховая компания, инвестиционный или пенсионный фонд) должны быть применены универсальные инструменты, но в любом случае профессионального управления активами.

    РЦБ: Как ваш подход соотносится с международной практикой в этой области?

    В. П. Во всем мире институциональные инвесторы стоят особняком. Например, в Англии 7 тыс. фунтов из доходов физического лица исключают из налогооблагаемой базы, если это физическое лицо вкладывает свои средства в страховую компанию, пенсионный или инвестиционный фонд через систему сберегательных счетов. То есть государство стимулирует этот институт накопления капитала. В России этого нет. Это первое.
    Второе: в 2000 г. я задал Алану Гринспэну вопрос: <В мире существует несколько моделей регулирования финансовых рынков. Как Вы считаете, какая из них лучше всего подходит для России?> Он ответил: <В мире нет идеальных систем. Зная ваши эксперименты с безналичными ценными бумагами, я считаю, что вы способны создать свою собственную систему>.
    Образно говоря, его ответ <развязал> мне руки. Поэтому в обращении к Правительству РФ 11 ноября 2003 г. было предложение на первом этапе создать метарегулятор.
    Такой институт существует в США. Там созданы рабочие группы при президенте по финансовым рынкам, где существует механизм координации действий, снятия противоречий между разными сегментами рынка.
    Наше предложение сводилось к тому, чтобы на первом этапе построить метарегулятор, объединить руководителей финансовых служб в некое финансовое правительство, которому поручить создание мегарегулятора. Сегодня в мире уже 48 стран имеют механизм универсального регулирования, и в этом направлении развиваются отношения в развитом мире.

    РЦБ: Что означает приставка <мета>?

    В. П. <Мега> - это охватывающее единоначалие. <Мета> - это координационное по сути, когда вверху стратегическая управленческая вершинка - согласовательный механизм, когда каждый действует самостоятельно по дивизионам, а все вопросы совместного ведения обсуждаются. На практике в существующих мегарегуляторах их участники почти ничего не обсуждают, но сам факт существования такого механизма заставляет их строить свою политику с учетом мнения остальных и идти навстречу друг другу.
    Поэтому создание механизмов универсального регулирования в мире с выходом на мегарегулирование - не идеальная конструкция. Она эволюционировала из демократических институтов в демократической стране, и, когда лейбористы пришли к власти в Англии, там была создана AFS (после 10 лет обсуждения). Эта структура не является госучереждением. Она - не мегагосрегулятор, она - мегасаморегулятор и действует по закону о компании. Лишь 3 положения оговаривают ее зависимость от органов власти:
    1) члены совета директоров назначаются по предложению рынка Минфином;
    2) Минфин вмешивается в деятельность этой структуры, в том случае если систематически регулятор нарушает права инвесторов;
    3) в Европе идет гармонизация всех правовых систем, а в некоторых положениях английского финансового права есть противоречия с континентальным правом, поэтому третья функция означает участие в гармонизации законодательства.
    Из сказанного очевидно, что в Англии модель регулирования - это модель либеральной экономики.
    Поэтому мы предложили правительству создать координационный орган, при котором возможно будет организовать экспертный совет. Это создаст условия, позволяющие за 2-3 года построить мегарегулятор. И то, что ФСФР в своей концепции предлагает создать мегарегулятор, - признание того, что сама ФСФР мегарегулятором не является, а выступает как орган регулирования на переходный период.

    РЦБ: Ваше предложение правительству было более конкретным, чем предложения ФСФР в концепции?

    В. П. В предложениях ФСФР конкретных предложений нет, есть общие слова. Идей нет, есть разница между текущей оперативной работой и стратегическими замыслами. Мегарегулятор - это стратегия, кардинальное изменение отношений. До сих пор цельных, системных, стратегических предложений со стороны ФСФР не поступило. Из тех предложений, которые были сделаны нами, я слышу только отголоски, разговоры об универсальном регулировании биржи и производных финансовых инструментов, пожалуй, и все. Мы считали, что если есть мегарегулятор, то как минимум нигде в мире не существует единоличного исполнительного органа, который сам выносит, как министр, распоряжения. Дело в том, что этот орган достаточно сложный, орган, который не может уйти в отставку со всем правительством. Поэтому в развитой экономике, например, США это орган со специальным механизмом назначения, представления президента; парламент выбирает конкретного специалиста, механизм ротации, 5 членов комиссии, один уходит, другой избирается. Я хочу сказать, что это не орган правительства: он в чем-то аналогичен Центральному банку. Не хотелось бы топтаться на предложениях ФСФР, но в его структуре и задачах мы увидели гораздо меньше, чем рассчитывали.

    РЦБ: Как должна выглядеть новая модель регулирования финансовых рынков?

    В. П. Скажу несколько слов о том, какая логика регулирования существует в мире, что является предметом регулирования. Предмет любого регулирования - построение системы управления рисками. Скажем, общество договаривается, какие риски контролирует государство, защищая публичные интересы, а какие возлагает на другие институты. В развитых моделях получили развитие институты профессионального общественного регулирования, где присутствует госрегулирование и саморегулирование, и в целом на них возлагается все регулирование управления рисками.
    В развитых странах, где гражданские отношения урегулированы, в том числе и в предпринимательской среде, на механизмы госрегулирования возлагается только самое важное, например то, что отражает интересы национальной безопасности, здоровья и безопасности граждан и т. д. А вот детализация регулирования (например, стандарты поведения, стандарты деятельности, закрепление механизмов деятельности) возлагается на другие институты.
    Любопытно, что институты саморегулирования впервые появились в России на финансовых рынках - НАУФОР и ПАРТАД. Но сегодня на финансовом рынке наблюдается крайне плохая ситуация с этими институтами. К ним относятся как к клубам по интересам, а не как к субъектам регулирования, в этом и заключается основная проблема.
    Для достижения целей финансовых рынков общий закон о саморегулировании не нужен, потому что у финансовых рынков есть свои законы (законы о страховом деле, рынке ценных бумаг и т. д.). Именно в этих законах можно было бы прописать вопросы саморегулирования, но власть к этому не готова, потому что не доверяет рынку или считает себя более эффективным регулятором, а может быть, и то и другое вместе. Если проанализировать реальную ситуацию, то возникнет определенное количество алогизмов. Например, неопределенность лицензионных требований по любому виду деятельности создает высокую зависимость конкретного субъекта саморегулирования от органа власти. Неопределенность процедуры при выпуске ценных бумаг создает зависимость конкретного субъекта, собирающегося осуществить выпуск ценных бумаг, от регистрирующего органа власти. То есть в отношении защиты публичных интересов и форм регулирования мы до сих пор находимся в каменном веке - в советском периоде. Однако темпы развития регулирования поражают воображение.
    Яркий пример саморегулирования - кто разработал механизмы стандартизации депозитарного учета? Вспомните начало 1990-х годов, Указ № 1186, который вводит понятие депозитария. Каждый чековый фонд, а их, по данным ФКЦБ, было 760, начал создавать свой депозитарий. Естественно, наняли специалистов и программистов, а потом задумались о том, как общаться между собой. Появление ПАРТАД позволило разработать стандарт. В итоге возникла система депозитарного учета.
    Итак, регулирование, стандарты и появление системы депозитарного учета возникли не благодаря госоргану, а ПАРТАД. Очень много таких случаев в истории НАУФОР, но с определенного момента жизнь этих двух институтов превратилась в войну с госорганом, в конкуренцию. Причем нападали не НАУФОР и ПАРТАД, а госорган. Ему казалось, что даже тех ничтожных полномочий, которые были у этих структур, закрепленных законом, было слишком много, и он пытался завладеть этими полномочиями. Конечно, в тот период у НАУФОР и ПАРТАД наблюдался один большой <минус>: они были монополистами, каждый в своем сегменте. Это тоже вызвало массу претензий со стороны участников рынка и к ПАРТАД, и к НАУФОР. И членство в них было обязательным, и никакой альтернативы не было. Во многом ПАРТАД и НАУФОР свою миссию выполнили. Сегодняшняя ситуация, к сожалению, позволяет говорить о том, что в этих структурах произошел невероятный откат от самой идеи, от логичного разделения компетенции.
    На сегодняшний день саморегулирование у нас в депрессивном состоянии. Именно поэтому одной из частей построения моделей регулирования на финансовом рынке мы считаем не просто возможность, а крайнюю необходимость наличия механизмов саморегулирования, но на уровне аутсорсинга, от лица государства, через организации, отвечающие определенным требованиям.

    РЦБ: Какова ситуация с проектом Закона <О саморегулируемых организациях>, который был принят в первом чтении 14 октября 2003 г.?

    В. П. Законопроект о СРО ожидает второго чтения. К тексту, принятому в первом чтении, можно предъявить определенные претензии, однако он согласован со всеми ведомствами и рынком и отражает современный уровень понимания проблемы.
    По существу, теория саморегулирования звучит громко, но, на самом деле, это всего лишь наложение международного опыта на российскую ситуацию, с построением необходимого инструментария.
    В наших планах принятие данного законопроекта во втором чтении стоит на декабрь.

    РЦБ: Следует ли придавать СРО статус лицензирующего органа? Необходимо ли лицензирование как институт регулирования на рынке ценных бумаг в современных условиях?

    В. П. Предлагаемая нами модель допускает различные решения. Пока в той группе, в которой находится финансовый рынок, по видам деятельности,способу регулирования, ответственностимы считаем, что здесь должна быть в подавляющем большинстве и лицензия, как госразрешение, и членство в СРО. В одних видах деятельности наблюдается добровольное членство, в других - обязательное.
    Например, для регистраторов лицензирование обязательно, потому что по искам к регистратору в связи с утратой активов владельца ценных бумаг компания своим имуществом не ответит. Поэтому есть необходимость создавать инструменты коллективной ответственности, которые пусть не компенсируют полный ущерб, но заставят регистраторов выстраивать систему отношений, в которых будет строже контроль, надежнее система и т. д.
    Необходимо повышать заинтересованность самих предпринимателей в повышении эффективности системы. Поэтому если рассматривать лицензирование как доступ к виду деятельности, то такой механизм уже существует. Например, есть лицензирование пенсионной деятельности, для целей участия в накопительной системе обязательно членство.

    РЦБ: Каким образом будет регулироваться численность СРО?

    В. П. Уникальность нашей модели с точки зрения либерального подхода заключается в том, что она позволяет высчитать, какое количество СРО не справится со своей задачей и закроется. Но это не должно негативно отражаться на участниках рынка. В этом состоит механизм конкуренции, потому что конкуренция даже в регулировании необходима. Поэтому по каждому сегменту финансового рынка необходима множественность СРО.
    Мы считаем, что из числа нынешних участников рынка должно образоваться 15-30 СРО, которые в дальнейшем образуют союз. Я бы сегодня создал условия для появления дальневосточной, уральской, петербургской ассоциации участников рынка ценных бумаг, члены которых вошли бы в НАУФОР. Должен быть региональный признак <первого этажа> СРО, а также такой, который специализировался бы на конкретных видах клиентов. Необходимо достроить <первый этаж>, и НАУФОР могла бы стать тем самым союзом.

  • Рейтинг
  • 1
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

Содержание (развернуть содержание)
Факты и комментарии
Один день c Никитой Белых
Стихийные бедствия и мировой рынок
Великая депрессия: возможно ли повторение?
Прогноз рынка до 2012 г.
Российский рейтинг IPO (исследование процессов первичного публичного размещения акций за 9 мес. 2005 г.)
Публичные отношения для публичного размещения
IPO: куда качнется маятник?
Aiming aim
Рейд или брокеридж?
Регулирование: взгляд со стороны регулируемого
Накопленный опыт
Мощный старт
Пора саморегулирования
Новая модель регулирования
Новости законодательства, Группы ММВБ, МАБ СНГ, World News
Срочный рынок - приоритетное направление развития группы ММВБ
Текущее состояние, перспективы развития и особенности работы на срочном рынке ММВБ
Перспективы российского рынка деривативов
Особенности налогообложения срочных сделок
Металлургические IPO
Роль корпоративного управления и независимых директоров при подготовке IPO
Публичное размещение ценных бумаг: рынок в ожидании законодательных перемен
Кыргызская Фондовая биржа и фондовый рынок Кыргызстана
Торговые биржевые площадки стран Северной Америки

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100