Casual
РЦБ.RU

Планирование, учет и операции, связанные с управлением государственным долгом (на примере г. Москвы)

Июль 2005


    Проводимая в стране реформа бюджетной сферы многогранна и имеет множество направлений, цель которых - создание прозрачности и открытости для общества операций с государственными финансами. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, разработанная Министерством финансов РФ, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы.
    Одним из важнейших направлений является реформа бюджетной классификации и бюджетного учета. С 1 января 2005 г. введены в действие новая бюджетная классификация, утвержденная Приказом Минфина России от 10 декабря 2004 г. № 114н, а также новый План счетов бюджетного учета и Инструкция по его применению, утвержденные Приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н.
    При этом не принят общий, рамочный документ, в котором были бы закреплены наиболее существенные, основные положения реформируемых бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации. Такой нормотворческий акт не состоялся, в результате чего бюджетное законодательство вступило в противоречие с гражданским законодательством; правовое регулирование бюджетных отношений также остается неравномерным.
    Остановимся на таких категориях, как <казна>, <бюджет>, <государственный долг> и их взаимосвязи.
    Статья 214 Гражданского кодекса РФ понятие государственной казны Российской Федерации трактует как <средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями>, а в п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ указано, что <государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну>.
    Без законодательного разрешения противоречий в трактовках понятия <государственная казна>, содержащихся в Гражданском и Бюджетном кодексах, невозможно создать действенного учета государственной казны, вычленить ее составные части. Проблемы учета государственного долга выходят за рамки бюджета (объем долга субъекта РФ ограничивается объемом собственных доходов бюджета субъекта). Государственный долг связан не только с бюджетом, но и с казной: чем больше долг, тем <дешевле> может оказаться казна. Данные проблемы касаются всей страны, всех субъектов Российской Федерации и заключаются в отсутствии теоретической, фундаментальной основы, признанной теоретиками и практиками, закрепленной юридически.
    Например, на федеральном уровне не существует единого порядка отнесения долговых обязательств к внутреннему или внешнему долгу, что привело при исполнении бюджета Москвы в 2001 г. к несоответствию планируемых и отчетных показателей друг другу. В любом учебном пособии по теории государственных финансов внутренний государственный долг определяется как долг перед резидентами, а внешний государственный долг - как долг перед нерезидентами. В бюджетном законодательстве Российской Федерации сложился принципиально иной подход. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ деление государственного долга на внутренний и внешний проводится по валютному критерию: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему.
    У Министерства финансов РФ следующий подход: часть долгов, предоставленных в иностранной валюте, но погашаемых в валюте России по курсу ЦБ РФ на момент погашения, относится к внутреннему долгу. Это приводит к определенным трудностям при оценке рейтинговыми агентствами структуры долга субъектов РФ, так как информация об объеме долга предоставляется в разрезе валюты долга.
    Другое направление реформирования бюджетного процесса - внедрение среднесрочного финансового планирования.
    Долговое планирование - неотъемлемая часть бюджетного планирования и, следовательно, должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов. Вместе с тем долговое планирование является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как при благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.
    Еще в 2003 г. работа над Концепцией управления государственным долгом г. Москвы и использования заемных средств в городском бюджете привела к четкому осознанию того, что, во-первых, управление государственным долгом - лишь составная часть системы мер по обеспечению бюджетно-финансовой (а в широком понимании - экономической) безопасности столицы, а во-вторых, городским властям необходима иная, более глубокая по сравнению с действующим бюджетным законодательством структура критериев и оценок объема и качества государственного долга, используемая при планировании.
    Переход к системе многолетнего (3-летнего) планирования начался в Москве в 2004 г. Впервые Постановлением Правительства Москвы принят прогноз социально-экономического развития города и перспективный финансовый план на 2005-2007 гг. Были предприняты попытки использования комплексных показателей оценки городского долга в тесной связи с вариантным прогнозированием показателей бюджета и инвестиционных намерений.
    В международной практике для эмитента, имеющего аналогичный Москве кредитный рейтинг, безопасным считается показатель соотношения долга и доходов бюджета на уровне 40% при условии равномерного распределения профиля долга в ближайшие 5-7 лет. В 2004 г. столицей было введено дополнительное ограничение на максимальный объем долга: его отношение к собственным доходам бюджета не должно превышать 33%. Таким образом, помимо ограничений, установленных Бюджетным кодексом, в процессе управления долгом город использует дополнительные критерии, вводящие более жесткие ограничения на уровень долговой нагрузки. Выполнение этих критериев обеспечивает поддержание оптимального (безопасного) уровня государственного долга г. Москвы.
    Необходимо остановиться на проблемах, с которыми в настоящее время сталкиваются регионы при решении вопросов в области управления государственным долгом.
    Управление государственным долгом - составная часть бюджетной политики, задача которой - формирование текущих и перспективных доходов бюджета, структуры расходов, сбалансированности бюджета.
    Многие проблемы уже решаются на уровне оперативного управления долгом. Например, в Москве привлечение заемных средств осуществляется с учетом анализа финансового состояния бюджета Москвы, наличия остатков средств на счетах ее бюджета, анализа обеспеченности финансированием всех расходов, предусмотренных бюджетной росписью. К используемым методам оперативного управления долгом относятся: корректировка сроков привлечения заемных средств, досрочное погашение долговых обязательств и сокращение объема заимствований. Так, эффективное управление финансовыми средствами позволило снизить расходы бюджета Москвы на обслуживание государственного долга в 2004 г. на 813,3 млн руб. за счет досрочного погашения, корректировки сроков и сокращения Программы заимствований на 4,5 млрд руб. Средства, полученные в результате экономии расходов по обслуживанию государственного долга, направляются на сокращение его объемов. Результаты работы по управлению долгом позволили уже в 2005 г. увеличить Программу государственных заимствований города на 5 млрд руб. и не выйти за рамки ограничений, о которых говорилось выше.
    В Закон о бюджете г. Москвы на 2005 г. введена статья, разрешающая Правительству Москвы проводить операции по управлению государственным долгом столицы, направленные на улучшение его структуры, а также срочных и стоимостных показателей, не приводящих к увеличению дефицита бюджета Москвы и стоимости обслуживания долговых обязательств.
    Однако остается еще много нерешенных проблем. Так, совсем недавно экономическими структурами города рассматривался вопрос о возможности использования производных (деривативных) финансовых инструментов в управлении государственным долгом столицы.
    В связи с тем что часть заимствований, составляющих долг города, осуществляется в иностранной валюте, расходы городского бюджета подвержены значительному риску из-за возможного резкого изменения валютного курса рубля. В мировой практике для страхования такого рода рисков применяются производные финансовые инструменты.
    С одной стороны, использование производных финансовых инструментов может сократить расходы бюджета Москвы по обслуживанию долга, с другой - их применение относится к операциям с повышенным риском.
    В настоящее время в Российской Федерации отсутствует достаточная правовая база регулирования рынка производных финансовых инструментов. В связи с этим, по мнению Правового управления Правительства Москвы, вопрос о применении производных финансовых инструментов может быть окончательно решен после формирования необходимой правовой базы на федеральном уровне.
    Вместе с тем такие важные вопросы управления долгом, как механизмы принятия решений о привлечении заимствований, планирование заимствований, управление рисками в долговой сфере, управление гарантиями, никак не определяются федеральным законодательством. Более того, ряд положений законов <О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"> от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ> от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ фактически закрепляют решение данных вопросов за администрациями субъектов РФ.
    Именно это мнение было высказано организаторами прошедшего недавно семинара, организованного Международным банком реконструкции и развития, <Техническое содействие реформированию бюджетной системы на региональной уровне> (компонент <Управление долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне>). С учетом того что действующее федеральное законодательство не достаточно регулирует вопросы управления долгом, а большая часть проблем и механизмов вообще никак не оговорены в федеральных законах, то уточнение определения в нормативно-законодательной базе субъектов РФ некоторых механизмов управления долгом и рисками не противоречит федеральному законодательству.

  • Рейтинг
  • 3
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

Содержание (развернуть содержание)
Факты и комментарии
Деривативы для инвесторов
Фьючерсы на процентные ставки: новые возможности для участников долгового рынка
Рынок ценных бумаг - в массы!
Анализ ликвидности высокодоходных облигаций на биржевом рынке
Обеспечение ликвидности высокодоходных облигаций организатором размещения
Фондовый рынок Кипра
НРК: 10 лет на рынке регистраторских услуг
Учет и контроль как основа инфраструктуры российского рынка ценных бумаг (по материалам конференции)
Управление рисками учетных институтов
Опыт методологии оценки пакетов акций компаний в России
Индексы и индикаторы рынка облигаций России: принципы построения
Конструируем SPV
Новый кодекс раскрытия информации на рынке ценных бумаг
Долговые инструменты бюджетной и инвестиционной политики субъектов Федерации
Рынок региональных облигаций России: состояние, проблемы и перспективы
Планирование, учет и операции, связанные с управлением государственным долгом (на примере г. Москвы)
Государственный долг Республики Башкортостан: итоги и перспективы
Основные итоги развития инвестиционно-заемной системы г. Уфы (опыт и перспективы)
Информационное сопровождение управления государственным долгом Санкт-Петербурга
Опыт выпуска внутренних облигационных займов
Новости
Паритетное положение доллара и евро - объективная реальность нового этапа развития валютного рынка России
Спрос населения на евро: факторы, динамика и перспективы
Интерес банков к валютному рынку останется...
Российский ритейл уходит в IPO
Доходность ипотечных пифов не зависит от рыночных колебаний котировок
Web-сайты бирж стран Центральной и Юго-Западной Азии, а также Японии
Кадровые перемещения в биржевом сообществе
События

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100