Casual
РЦБ.RU

Перспективы развития банковского законодательства и его кодификации

Май 2005


    За последние годы произошло много существенных сдвигов в рамках реформирования банковской системы России. Вместе с тем правовая среда, в которой функционируют коммерческие банки, нуждается в дальнейшей модернизации, что в свою очередь требует проведения значительной работы по изменению действующего законодательства. В статье анализируются перспективы развития банковского законодательства РФ и его кодификации с учетом зарубежного опыта.

ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ БАНКОВСКОЙ ОТРАСЛИ

    Банковское законодательство - отрасль российского законодательства, представляющая систему нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Как установлено ст. 2 федерального закона <О банках и банковской деятельности>, правовое регулирование банковской деятельности в России осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами <О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)> и <О банках и банковской деятельности>, другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. В значительной степени проведение банковских операций регламентировано Гражданским кодексом РФ.
    Обсуждение на экспертном уровне и действия органов государственного регулирования в последние годы выявили два основных подхода к реформированию банковской отрасли: выработку перспективных планов развития банковской системы на несколько лет с прописыванием необходимых изменений в действующем законодательстве и принятием соответствующих правовых актов и создание нового всеобъемлющего правового документа, который будет включать в себя основные нормы, описывающие банковскую деятельность с учетом необходимых изменений. Первое находит отражение в выработке на уровне Правительства РФ и Банка России так называемой Стратегии развития банковского сектора, включающей в себя план нормотворческих мероприятий. Второе существует пока исключительно на уровне первично оформленной идеи и заключается в создании так называемого Банковского кодекса Российской Федерации, в котором, во-первых, были бы сведены воедино существующие правовые нормы, затрагивающие банковскую отрасль и, во-вторых, нашли бы свое отражение идеи по улучшению условий функционирования банковской системы. На практике реформирование законодательства происходит как путем принятия нормативных актов по отдельно взятым направлениям, так и в рамках выработки общей стратегии.

ОПЫТ ВЫРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА

    Первый вариант Стратегии развития банковского сектора был подготовлен, согласован и подписан в 2001 г.1 Стратегия была нацелена на последовательное реформирование банковского законодательства и рассчитана на 5 лет.
    Однако к концу 2003 г. многие задачи, поставленные в принятой в 2001 г. Стратегии, оказались выполненными и обозначился ряд проблем как общего, так и специфичного характера, которые требовали решения для продолжения динамичного развития банковской системы.
    Из общих проблем можно, в частности, отметить растущую открытость экономики и потенциальную угрозу для банковской системы со стороны иностранных конкурентов, неразвитость системы рефинансирования и т. д. Выявлено много слабых мест в действующем законодательстве, препятствующих эффективной защите прав кредиторов, что ведет к значительным рискам в области кредитования.
    В таких условиях целесообразно было начать работу над проектом новой редакции Стратегии развития банковского сектора с постановкой задач на очередной 5-летний период. 11 февраля 2004 г. проект был вынесен на заседание Правительства РФ, по итогам которого был отправлен на месячную доработку. После отставки М. Касьянова работу над проектом отложили, и очередное обсуждение состоялось 1 июля 2004 г., однако никаких результатов достигнуто не было, потому что на этот момент приходился пик напряженности в банковской системе.
    Несмотря на отсутствие у документа официального статуса, некоторые положения Стратегии реализовывались, и мы считаем, что анализ проекта2 может быть полезен для понимания проблем российского банковского законодательства и путей их решения. Для целей настоящей статьи особое значение имеет план мероприятий по реализации, состоящий из 42 пунктов - изменений в нормативную базу банковской деятельности (изменения и дополнения в федеральные законы, разработка проектов и принятие новых федеральных законов, в том числе <О регистрации залога движимого имущества>, <О бюро кредитных историй>, <О производных финансовых инструментах>, <О потребительском кредите>) и в нормативные документы Банка России.
    Хотелось бы подчеркнуть чрезвычайно важное обстоятельство: значительная часть предполагаемых законодательных изменений лежит за рамками специфических банковских законов, а это значит, что реформа собственно банковского законодательства не способна в полной степени решить правовые проблемы банковской системы.
    Несмотря на откладывание процедуры принятия Стратегии3, нельзя не отметить, что план мероприятий частично реализуется. В частности, приняты закон о кредитных историях и <ипотечный пакет>. В конце февраля 2005 г. представители Минфина РФ сообщили, что уже подготовлены4:

  • проект федерального закона <О потребительском кредите>;
  • законопроект об упрощении слияний и поглощений банков;
  • изменения в закон <О банках и банковской деятельности>, в соответствии с которыми предлагается с 1 января 2007 г. установить требование к размеру собственных средств для действующих банков в размере не менее эквивалента 5 млн евро.
        В процессе разработки находятся законопроект о запрете прямого открытия в РФ филиалов иностранных банков и законопроект об отмене сборов за открытие филиалов кредитных организаций, предусматривающий внесение соответствующих поправок в Налоговый кодекс РФ и закон <О банках и банковской деятельности>.
         Было сообщено, что Минфин при участии Банка России и Минэкономразвития подготовил положительный официальный отзыв на законопроект о введении в Гражданский кодекс РФ понятия <договор банковского вклада>, для того чтобы в законодательстве можно было определить понятие <безотзывный вклад>, и на законопроект о праве кредитных организаций во внесудебном порядке закрывать длительно не работающие так называемые <мертвые> счета.
        Минфин также направил на согласование в ЦБР законопроект о создании системы регистрации залога движимого имущества. Идет согласование законопроекта о реальных владельцах банков, подготовлен проект закона, устанавливающего квалификационные требования к членам совета директоров кредитных организаций.
        Помимо упомянутых документов, в процессе обсуждения находится значительное количество законопроектов, так или иначе призванных улучшить условия ведения банковского бизнеса. При этом подавляющее большинство предлагаемых поправок относятся к актам, которые нельзя отнести по отраслевой принадлежности к специфическим банковским законам. Обсуждается возможность разработки и принятия новых законов, непосредственно затрагивающих сферу кредитования, а именно: <Об образовательном кредите>, <О кредитных кооперативах>, <О жилищных накопительных кооперативах>.

    ИДЕЯ СОЗДАНИЯ БАНКОВСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

        В современном российском законодательстве под кодификацией понимается законодательная деятельность, связанная с устранением прежнего законодательства, с полной его заменой вновь создаваемым законом (кодексом), иными словами, процесс сведения к единству нормативно-правовых актов: отмена устаревших правовых актов, переработка и ввод в единую систему юридических норм, итогом чего является издание сводного, юридически и логически цельного акта.
        В связи с упомянутыми тенденциями для российской законодательной практики естественно было применить такой подход к правовому регулированию банковской отрасли. Интерес к этому вопросу повысился в 2000 г., когда по инициативе Совета Федерации произошло широкое общественное обсуждение целесообразности и перспектив создания Банковского кодекса и была предложена его концепция5.
        Аргументация сторонников начала разработки Банковского кодекса основывалась на том, что в России, по их мнению, существующие на тот момент нормы, регулирующие банковскую деятельность, в совокупности не образовывали единой, логической правовой системы, а принимаемые новации в законодательстве носили вынужденный и фрагментарный характер. Разработчики концепции Банковского кодекса предполагали6, что работа над ним:

  • позволит проанализировать накопленный нормативный материал банковского законодательства, при этом достигнуть большей связанности документов между собой;
  • поможет закрепить положительные черты сформировавшейся банковской системы и наметить пути ее дальнейшего преобразования и совершенствования;
  • придаст необходимый импульс работе в тех сферах законодательства, неразвитость которых парализует развитие направлений кредитной деятельности, которые необходимы для экономики (например, ипотечный кредит, кредитная кооперация, взаимный кредит и т. д.);
  • определит (и одновременно наметит пути их оптимизации) основополагающие как внутренние, так и внешние отношения банковско-кредитной системы. В том числе будет определена компетенция Банка России и других органов верхнего уровня банковской системы, права и обязанности самих кредитных организаций и общественных организаций банковского сообщества;
  • позволит упорядочить иерархическую структуру банковского законодательства;
  • увеличит долю правовых норм, внесенных в законы, за счет переноса в них ряда норм подзаконных актов.
        В качестве аргументации в пользу принятия Банковского кодекса также выдвигались такие положения7, как постоянное внесение поправок в основные законы, регламентирующие банковскую деятельность8, чрезмерное количество подзаконных нормативных актов, генерируемых Банком России. В качестве примера приведено принятие Налогового кодекса, которое повлекло за собой отмену 32 федеральных законов и законов Российской Федерации и иных нормативных актов.
        Однако, на наш взгляд, весьма обоснованными выглядят и контраргументы.
        В частности, следует учитывать, что законов, регламентирующих собственно банковскую деятельность, немного, и нельзя сказать, что они противоречат друг другу. Качество существующих законов также не вызывает серьезных претензий. Нельзя, конечно, однозначно утверждать, что по некоторым частным моментам не требуются какие-либо изменения, но это не имеет отношения к идее создания Банковского кодекса.
        Следует иметь в виду, что деятельность ЦБР в части денежной и валютной политики выходит за рамки отрасли. Разработчики проекта Концепции предполагали, что в Банковский кодекс из федерального закона <О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)> будут перенесены только вопросы, связанные с банковским регулированием и надзором. Такой подход на самом деле приведет к тому, что функции ЦБР будут описываться уже несколькими законодательными актами. В данном конкретном вопросе это противоречит самой идее объединения норм, относящихся к одному предмету регулирования, в единый документ. Данное противоречие могло бы быть устранено при выделении банковского надзора из функций ЦБР и создании специального органа, но пока об этом варианте в России упоминают редко.
        Остается нерешенным вопрос соотношения норм Банковского кодекса и других документов. Особенно неясно, что предполагается делать с Гражданским кодексом, в котором значительное место отведено банковским операциям.
        Следует подвергнуть сомнению и аргумент сторонников Банковского кодекса о том, что работа над ним может стать импульсом развития некоторых направлений банковской деятельности. В 2004 г., как известно, был принят большой пакет законов, связанных с ипотечным кредитованием. Но не очевидно, что принять его было бы легче в качестве дополнительной главы Банковского кодекса, особенно если учесть, что множество законов, входящих в пакет, находились далеко за рамками собственно банковской деятельности.
        Что касается вынесения подзаконных актов на более высокий уровень, то к этому вопросу стоит подходить, во-первых, с большой осторожностью, во-вторых, предметно. Можно признать некоторую избыточность и несовершенство нормативных документов ЦБР, но следует учитывать, что это обстоятельство гораздо легче устранить внутренними процедурами Банка России, чем переносить в плоскость законодательства. Также надо понимать, что большинство из них имеют отношение к оперативной деятельности, т. е. вообще фиксировать ряд норм в законе не имеет смысла.
        Концепция Банковского кодекса подразумевала возможность переноса неких <устойчивых юридических норм подзаконных актов> без расшифровки. На взгляд автора, в условиях интенсивного реформирования банковского надзора такие устойчивые нормы практически отсутствуют. В частности, это касается системы экономических нормативов, упоминаемых в концепции. Кроме того, новая инструкция, касающаяся обязательных нормативов и порядка их соблюдения (110-И), была принята только недавно, при этом нельзя утверждать, что она раз и навсегда зафиксировала требования к коммерческим банкам. В качестве подтверждения сказанному можно привести озвученное намерение Банка России отменить один из нормативов ликвидности (Н5). Изменения могут коснуться и других нормативов, что, на наш взгляд, будет целесообразным. В целом создание жестких правовых рамок для функционирования развивающейся банковской системы вряд ли в полной мере оправданно.

    МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ КОДИФИКАЦИИ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВИЛ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

        Определенную путаницу при рассмотрении международного опыта в области кодификации банковского законодательства вносит то обстоятельство, что и процесс кодификации, и само понятие <банковский кодекс> имеют совершенно разную смысловую нагрузку в различных странах.
        Достаточно часто в выступлениях, посвященных целесообразности принятия Банковского Кодекса Российской Федерации, звучала и звучит отсылка к опыту США. Надо заметить, что это не совсем правомерно. Прежде всего надо иметь в виду, что характерной чертой кодификации законодательства США является создание вторичного правового образования - кодекса, существующего самостоятельно и независимо от тех нормативных актов, которые дали ему содержание. При этом эти нормативные акты не отменяются фактом включения содержащихся в них положений в состав кодекса. Существуют также кодексы штатов, формируемые по тому же принципу, что и федеральный кодекс, которые могут являться системой законов в рамках отрасли. Очевидно, что кодификация в США - это особая исторически сложившаяся форма систематизации законов, не имеющая прямых аналогов в других странах.
        Использование опыта США для практических нужд российского законодательства вряд ли возможно на сегодняшнем этапе. Хотя составление официальной компиляции законов, посвященной той или иной отрасли, может повысить удобство работы с законодательной базой и способствовать выявлению недостатков и противоречий в действующем законодательстве.
        Банковский кодекс существует в Великобритании и ряде других стран (Австралии, Новой Зеландии и т. д.), но там этот документ и процесс его создания не имеют ничего общего с законодательным процессом. Он является коллективным продуктом участников рынка и описывает стандарты взаимоотношения банка с клиентом. В общем виде документы такого уровня относятся к так называемым <кодексам хорошей практики> (Codes of good practice). Как правило, банковский кодекс создается под эгидой банковских ассоциаций.
        Например, Банковский кодекс Великобритании описывает стандарты операций финансовых институтов с физическими лицами на территории страны. При этом предметом стандартизации являются ведение текущих счетов, депозитных и сберегательных счетов, проведение платежей, карточное обслуживание и предоставление кредитов и овердрафтов. За рамками Кодекса остаются операции ипотечного кредитования, операции инвестиционного характера и т. д. Присоединение к правилам Кодекса является добровольным для участника рынка. Набор санкций к нарушителям достаточно ограничен: запрос с требованием разъяснений, моральное порицание в СМИ. В качестве <высшей меры> предполагается исключение из состава участников соглашения.
        Банковский кодекс, описанный в предыдущем разделе, как таковой существует в единственной стране - Республике Беларусь. Это работающий документ, хотя его качество - предмет отдельного исследования. Следует также учитывать специфику белорусской экономики и банковской системы. Принятие Кодекса в 2000 г. являлось несомненным прогрессом в области банковского права Беларуси, учитывая то обстоятельство, что во многом отрасль регулировалась указами президента.
        Все сказанное не означает того, что сам процесс кодификации нигде не происходит. Большая работа по систематизации и упрощению законодательства путем кодификации проводится, например, Европейским союзом. При этом оказывается, что банковская сфера также затронута этим процессом. Процесс кодификации осуществляется в классическом смысле, т. е. кодифицируемые документы утрачивают силу как самостоятельные правовые акты.

    ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

        1. В силу того что банковское законодательство претерпело существенное изменение за последние 5 лет, включая принятие важных законов и других нормативных актов, на момент написания настоящего отчета можно констатировать, что в Российской Федерации существует в целом непротиворечивая правовая база для осуществления банковской деятельности.
        Таким образом, дальнейшее реформирование банковского законодательства, по мнению автора, должно быть акцентировано на устранении отдельных недостатков и узких мест в сложившейся нормативной базе. В этом смысле создание Банковского Кодекса Российской Федерации уже не может нести такую нагрузку, как создание общих рамочных принципов функционирования банковского сектора, поскольку таковые принципы уже сложились и оформлены соответствующими законами.
        2. Процесс модификации российского законодательства, направленный на улучшение правовых условий осуществления банковской деятельности, выходит за рамки специфического банковского законодательства. Значительная часть поправок к законодательству относится к актам, не имеющим непосредственно банковской направленности. Это означает, что написание и принятие Банковского кодекса при условии реализации в нем всех возможных положительных идей, относящихся к банковской системе, все равно не способно полностью решить проблемы банковского бизнеса в правовой сфере. Из этого следует, что законодатели, поставив задачу помочь развитию банковской системы, должны уделять внимание широкому кругу законов, а не сосредоточиваться на работе над отдельным, пусть даже и емким, документом.
        3. Значительная часть регулятивных проблем банковского сектора лежит в области подзаконных нормативных актов Банка России, которые во многом достаточно несовершенны и, по мнению автора, нуждаются в серьезном реформировании. Вместе с тем не рекомендуется решать вопросы, в настоящий момент находящиеся в компетенции Банка России, путем вынесения их на уровень законов. Это может привести к избыточному ужесточению регулирования и реально ухудшить условия ведения банковского бизнеса. При повышении статуса документа следует иметь в виду, что исправлять и дорабатывать документы, имеющие статус закона, значительно сложнее, чем те, которые имеют статус нормативных актов Банка России.
        4. Все сказанное не означает, что идея создания Банковского Кодекса не может обсуждаться.
        Может обсуждаться вопрос переноса в Банковский Кодекс ряда положений Гражданского кодекса, относящихся непосредственно к банковской деятельности (прежде всего речь идет о гл. 44-46 ГК РФ). Также к кодифицируемому массиву могут быть добавлены находящиеся в разработке законы о потребительском кредитовании, об образовательном кредитовании и т. д. Мы не рекомендуем при рассмотрении вопроса кодификации банковского законодательства включать в состав Кодекса положения закона <О Центральном банке Российской Федерации>, который должен существовать как самостоятельный нормативный акт.
        5. Процесс кодификации может и должен проходить вне всякой связи собственно с Банковским кодексом. В качестве объекта потенциальной кодификации можно привести сложившуюся нормативную базу в области рефинансирования9. В настоящее время эти операции регламентируются двумя Положениями Банка России - 122-П и 236-П. По мнению автора, можно объединить эти документы, предварительно подвергнув тщательной переработке.
        6. Также перспективным для повышения качества банковских услуг можно считать разработку правил взаимоотношений банков с клиентами, прежде всего с физическими лицами. Здесь речь может идти о создании некоторого подобия Банковского кодекса Великобритании. Активизация рынка банковской розницы в последнее время в Российской Федерации существенно повышает спрос на документ такого рода. Это демонстрируют и последние примеры из российской банковской практики, в частности рассмотрение дела банка <Русский Стандарт>10 Федеральной антимонопольной службой по поводу дезинформации клиентов относительно реальной стоимости потребительского кредитования. В начале 2005 г. вопросы стандартизации были затронуты в выступлениях руководителей Банка России и представителей банковского сообщества. Мы считаем, что развитие этой темы и выработка соответствующего документа при привлечении всех заинтересованных сторон могли бы стать значимым шагом на пути к цивилизованному рынку розничных банковских услуг и способствовать повышению доверия со стороны населения к банковской системе. Статус документа мог бы быть таким же, как и у зарубежных аналогов, т. е. добровольным соглашением банков.

        Примечание
        1 Вестник Банка России. 2002. № 5 (583). 18 января.
        2 Наш анализ основывается на тексте документа, опубликованного в газете <Коммерсант>. 2004. № 24. 11 февраля.
        3 На съезде Ассоциации российских банков 5 апреля 2005 г. вице-премьер А. Жуков сообщил о подписании окончательного варианта Стратегии.
        4 http://www.minfin.ru/off_inf/1223.htm.
        5 См.: Концепция Банковского кодекса России (предварительные материалы) // Аналитический вестник СФ. 2000. № 15 (127). Сентябрь.
        6 В частности, различные подходы были четко обозначены на совместном заседании Межрегионального банковского совета и Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации 8 декабря 2000. См.: Перспективы развития банковского законодательства. Концепция банковского кодекса России. Совет Федерации. 2001.
        7 См., например: Столяренко В. Банковский кодекс: да или нет? // Независимая газета. 2000. № 233 (2295). 8 декабря.
        8 Этот аргумент нельзя принимать во внимание, так как значительное число поправок постоянно вносится в различные кодексы, и Банковский кодекс вряд ли будет исключением.
        9 См. работу в рамках РЕЦЭП: Совершенствование механизмов регулирования межбанковского рынка. 2005. Февраль. http://www.recep.ru/ru/documents.php?subaction=showfull&id=1108723479&archive=&start_from=&ucat=18&.
        10 См. Решение по делу № 215/231-04 о нарушении антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. 2005. 8 февраля. http://www.fas.gov.ru/competition/finance/practice/a_1602.shtml.

    • Рейтинг
    • 0
    Оставить комментарий
    Добавить комментарий анонимно, введите имя:

    Введите код с картинки:
    Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

    Содержание (развернуть содержание)
    Факты и комментарии
    Подходы к созданию в России биржевой инфраструктуры для рынка коммерческих бумаг
    Новости
    "Сбалансированные" стратегии и глобальные продукты
    Управление активами на товарных фьючерсных рынках
    Пенсионные деньги для фондового рынка
    Возможные альянсы "розничных" НПФ
    Перспективы развития банковского законодательства и его кодификации
    Управление операционными рисками в инвестиционном банке
    Исследование математической модели фьючерсных рынков
    Критерии оценки эффективности автоматизированных торговых систем
    Оценка состояния финансовой архитектуры регионов
    Реализация модели Центрального депозитария в российской учетной системе
    Регулирование? Регулирование! Регулирование...
    Развитие учетной системы: распространение услуг или концентрация рисков?
    "Детская болезнь" кривизны рынка субфедеральных и муниципальных облигаций РФ
    Рынок муниципальных и субфедеральных заимствований
    Рынок региональных и муниципальных облигаций: итоги 2004 г. и оценка перспектив
    Рост кредитоспособности российских регионов и муниципалитетов может замедлиться в ожидании завершения реформ
    Финансовый инжиниринг на рынке государственных и муниципальных облигаций: возможности и риски
    Новости МАБ СНГ
    IPO вчера, сегодня, завтра...
    Совершенствование законодательных основ размещения ценных бума
    Правовые аспекты первичного размещения: особенности российского законодательства
    Возможности инвестирования в IPO
    Слагаемые успешного проведения IPO
    Тенденции на рынке IPO в европе
    Банковская автоматизация за рубежом: опыт и перспективы
    Европейские биржи и клиринговые палаты
    Кадровые перемещения в биржевом сообществе
    События

    • Статьи в открытом доступе
    • Статьи доступны на платной основе
    Актуальные темы    
     Сергей Хестанов
    Девальвация — горькое лекарство
    Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
    Александр Баранов
    Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
    В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
    Варвара Артюшенко
    Вместе мы — сила
    Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
    Сергей Майоров
    Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
    Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
    Все публикации →
    • Rambler's Top100