Casual
РЦБ.RU

От государства — гарантии, от бизнеса — эффективность

Ноябрь 2011

Интервью с Председателем совета ПО «Интернациональные ресурсы», экспертом Государственной Думы РФ, Председателем комиссии по ГЧП Международной «Гильдии финансистов», канд. экон. наук Ольгой Макаренко

Журнал «Депозитариум» беседует с Ольгой Макаренко об особенностях и сильных сторонах государственно-частного партнерства.

— Ольга Васильевна, что такое государственно-частное партнерство? В чем суть этого формата?

— Тема государственно-частного партнерства (ГЧП) стала активно разрабатываться в Великобритании в 1980-х, начавшись с так называемой частной финансовой инициативы в сфере здравоохранения. Как считается, бизнес, который занимался вопросами здравоохранения, увидел, что государство тратит в этой сфере достаточно большие средства, а эффект относительно невелик. И вышел с предложением делать примерно то же и за те же деньги, но более эффективно. Правительство страны увидело, что предлагаемые механизмы взаимодействия можно распространить и на другие области. Собственно, почти во все, где существуют обязательства государства перед населением: это и здравоохранение, и транспортная инфраструктура, и строительство административных зданий, и система исполнения наказаний — все те сферы, где бюджет тратит средства в пользу граждан. Бизнес понял, что подобный альянс полезен и для него.

По этим причинам направление стало развиваться. В целом помогло и распространение социального предпринимательства. Поскольку очень многие предприниматели стали ставить перед собой в качестве цели не максимизацию прибыли, а решение проблем, в которых они заинтересованы как люди. Но на безубыточной основе.

Когда человек уже не голоден, то для многих на первый план выходят проблемы самореализации. Не всем приятно предаваться радостям потребления, когда вокруг хаос и деградация. В нашей стране не все люди зрелого возраста пока еще насытились возможностями безграничного шопинга, но уже их дети могут вести себя иначе.

Когда человек может заняться тем, что любит, да при этом еще понимает, что делает полезное и общезначимое дело, то возникает новая парадигма. По большому счету элементом этой новой парадигмы и является механизм государственно-частного партнерства.

Вначале инициатива ГЧП исходила от бизнеса — и была воспринята государством. Потом во многих странах, которые стали перенимать этот опыт, порядок поменялся: инициативу проявляло уже государство. Именно оно стало предлагать бизнесу механизмы участия в решении проблем социума.

На сегодня к движению в сторону государственно-частного партнерства присоединилось огромное количество стран, существуют комиссии при ООН, где эксперты отрабатывают институциональную и юридическую основу такого взаимодействия.

— А что происходит в России?

— С одной стороны, такая практика, когда власть собирает партхозактив и говорит, что, помимо прочих дел, надо еще и клуб построить, существовала еще в советские времена. И эта традиция сохранилась. Власть, имея определенные социальные проблемы, точно так же собирает предпринимателей и ставит им задачи. Это подчас называется социальной ответственностью бизнеса. Но подобные траты часто неэффективны, и бизнес их делает из-под палки.

Государственно-частное партнерство предполагает механизмы, которые заменяют эту «палку» живым интересом — бизнесу становится интересно участвовать в проектах государства. Для этого разрабатывается нормативная база, которая позволяет работать рентабельно.

Сегодня взаимоотношения государства и бизнеса регулируются в основном законом о госзаказе. Закон давний, нормативная база к нему разработана, практика сложилась. А вот если говорить о государственно-частном парт­нерстве, то здесь законодательно-нормативных проблем достаточно много. Несмотря на то что в 2009 г. Государственная Дума разработала типовой закон субъекта РФ об участии в ГЧП, и в 2010—2011-м значительное число субъектов Федерации приняли такие законы. Но полного понимания того, как пользоваться механизмами государственно-частного партнерства, пока еще нет. Связано это в первую очередь с тем, что, в отличие от процедур госзаказа, вариантов процедур и форм государственно-частного партнерства много.

— Почему нет общего федерального закона?

— Потому что ГЧП как механизм и формы участия государства и бизнеса в ГЧП уже описано целым рядом законов: законом о концессиях, законом об инвестиционной деятельности, о свободных экономических зонах и рядом других законодательных актов.

В общем федеральном законе, конечно, можно было бы описать все детали ГЧП, чтобы попытаться решить все проблемы и подтолкнуть практику. Но такой документ выглядел бы как закон о внесении поправок — поправок в Налоговый кодекс, поправок в Бюджетный кодекс и т. д. В целом пришлось бы перечислить около 700 нормативных актов, по которым надо вносить поправки. Поэтому решили, что сначала специальное законодательство получат субъекты Федерации, а когда будет накоплена практика, придет ясность относительно дальнейших законодательных шагов.

Первый закон субъекта РФ об участии в государст­венно-частном партнерстве был принят в Санкт-Петер­бурге в 2006 г., но благодаря ГЧП уже реализованы проекты в связи с празднованием 300-летнего юбилея города.

— А кто является регулятором ГЧП?

— Регулятором является тот, кто определяется законом как регулятор. Кроме того, законом обычно преду­смотрено создание соответствующих организационных институтов — например, центров ГЧП. Они могут быть созданы, скажем, при структурах регионального минэкономразвития. В целом на местах сами решают, как им удобно это сделать. Варианты организационной инфраструктуры уже существуют, они создаются как внутри структуры органов власти, так и в других организационно-правовых формах, вплоть до акционерного общества.

— Можно ли составить своего рода карту, на которой обозначены места активного создания структур государственно-частного партнерства?

— Чтобы создать институциональную основу ГЧП, нужно готовить соответствующие изменения в структуре власти. Для этого, в свою очередь, нужны специалисты-консультанты. Их можно нанимать за счет средств бюджета, но для этого в бюджете следует предусмотреть соответствующую строку. Пока не было в субъекте закона о ГЧП, не было и такой строчки. Но чтобы готовить нормативно-правовую базу, нужна организационная инфраструктура. Получается такой тянитолкай.

Ожидается, что механизм ГЧП чрезвычайно действеннен с точки зрения бюджетной эффективности, потому что на рубль бюджетных денег он позволит привлекать 2, 3, 5, а по ряду позиций даже 7 руб. от бизнеса. Для социума это выгодно. Поэтому поручение создать соответствующую методологическую основу для развития ГЧП в РФ было возложено на корпорацию развития, какой является Внешэкономбанк, и в ВЭБ был создан Центр ГЧП. До 2010 г. он играл огромную роль для развития ГЧП в стране. И даже сумел добиться выхода распоряжения правительства о внеконкурсном консультировании субъектов РФ. Но с тех пор как Центр ГЧП ВЭБ начал работать, потребность в консультационных услугах для регионов резко возросла. А мощности Центра выросли не в такой же прогрессии.

Поэтому и при Международной «Гильдии финансистов», и при структурах «Единой России», и в других местах созданы свои центры поддержки развития ГЧП, которые берут на себя функции консалтинга по вопросам государственно-частного партнерства. В частности, Комиссия по ГЧП «Гильдии финансистов» пошла по пути, который подсказала Великобритания. Мы решили предложить бизнесу вести разработку механизмов и процедур ГЧП на собственные средства, имея в виду конкретные проекты. Логика таких проектов уже сложилась. В частности, в жилищном строительстве обязанности по оплате создания инженерной и социальной инфраструктуры (канализация, водоснабжение, водоочистка и т. д.) по закону ложатся на государство, а собственно строительство и зачастую предварительное финансирование строительства социально значимых объектов — на бизнес, с окончательными взаиморасчетами по вводу объекта в эксплуатацию.

Стала складываться и документальная основа для таких отношений, хотя нормативную базу взаимодействия надо дорабатывать. Важно реализовывать проекты ГЧП не «по договоренности с чиновниками», а опираясь на прозрачные правила. Отношения, в которых нет гарантии, отрегулированной законом, т. е. нормального участия бизнеса в проектах, пугают многих предпринимателей.

Надо отметить, что в ряде субъектов Федерации приняты законодательные акты, регулирующие ГЧП в регионе, а в других под каждый отдельный проект создают свою нормативную базу.

Для ускорения развития ГЧП ВЭБ предусмотрел частичное финансирование проектов, а также и государственные гарантии под проекты. Но Внешэкономбанк — большая федеральная структура, поэтому речь там идет о больших проектах (не менее 2 млрд руб.). В реальности же велика потребность в реализации проектов на муниципальном уровне. Ремонт школы — копеечное дело для ВЭБ. Поэтому поддерживать формат ГЧП должна более широкая сеть финансовых институтов и финансовых консультантов.

Хотелось бы, чтобы инициатором их создания выступало не только государство, но и бизнес. Потому что бизнесу это тоже выгодно. Если бы корпорации развития с центрами ГЧП создавал именно бизнес, при подготовке программ и проектов ГЧП используя кластерный подход, то ГЧП стало бы интересно крупным финансовым бизнес-структурам. Механизм ГЧП мог бы развиваться под госгарантии, а конкретное финансирование уже происходило бы путем привлечения под эти гарантии средств бизнеса. Такие институты могли бы выходить, например, на облигационные займы и использовать другие возможности фондового рынка. Это один из самых перспективных механизмов.

В России, к сожалению, нельзя, как в Европе, закрывать маленькие участки социальных проектов, в которых государство не доработало. Приходится часто закрывать с помощью механизмов ГЧП всю социальную тематику для муниципального района или даже субъекта Федерации. Так что «карта ГЧП» пока показывает будущее.

— Почему?

— Потому что если строить жилье для ушедших в запас военных, то одновременно надо для них строить и больницы, и детские учреждения, а еще обеспечить им занятость. Если стоит цель построить новый завод, то рядом чаще всего нет подходящего жилья. И так далее.

Словом, для России обязательно нужен кластерный подход, когда система объектов из разных отраслей входит в единый проект. Это подразумевает необходимость проектного финансирования, когда участниками подготовки и реализации проекта являются не отдельные компании, а группы компаний. Модель формирования подобной группы тоже должна определяться на основе нормативной базы государственно-частного партнерства. Этого сегодня пока практически не делается. А если делается, то делается в штучном порядке, для отдельно взятых проектов.

— Хотелось бы уточнить, какого именно типа финансовые структуры могли принимать участие в проектах государственно-частного партнерства?

— Если говорить о кластере, то в проекте появляется (в обязательном порядке!) инвестиционная компания, банк-оператор, а также управляющая проектом компания, которая занимается подбором проектировщиков и строителей отдельных элементов проекта. Позже присоединяются эксплуатационные компании. Организацией этого процесса в принципе мог бы заниматься только один какой-нибудь крупный банк, но ему сейчас такое участие неинтересно. Зачем принимать на себя дополнительные риски, когда от текущей деятельности идут хорошие доходы. Нет мотивации.

— То есть со стороны бизнеса в государственно-частном партнерстве принимают участие акционерные общества. Они делают окупаемые проекты и немного на них зарабатывают.

— Это наиболее перспективный вариант. Но есть еще один аспект в развитии ГЧП, который связан с обязательствами государства по конкретным проектам на долгосрочной основе. Сегодня вместо годового планирования страна перешла к 3-летнему бюджету. А если говорить, например, о необходимости вернуть бизнесу расходы на строительство спортивного комплекса, то такой проект в названный срок — 3 года — не укладывается. А бюджет сегодня ничего не может предусматривать больше чем на 3 года.

Но если создать корпорацию развития как отдельный коммерческий институт, то она может выступать гарантом по долгосрочным проектам, потому что у нее есть отдельные от бюджета ресурсы. Таким образом, мы опять можем выйти за пределы примитивного бюджетного подхода. Ведь в любом случае бизнес отбирает проекты более жестко, более четко отслеживая вопросы рентабельности.

Давайте рассмотрим такой пример из мировой практики. Строительство тоннеля под Ла-Маншем — проект из области государственно-частного партнерства (присутствие государства в нем очевидно). Так вот, стоимость линейного километра тоннеля получилась раз в 10 меньше, чем рассчитанная стоимость километра четвертой московской кольцевой автодороги (которая, между тем, не под морем проходит). Потому что чисто бюджетная модель, как правило, очень расходная.

Бизнесу дорогие и малорентабельные проекты неинтересны, поэтому он ищет варианты удешевления (новые подходы, новые технологии), отслеживает затраты и т. д. И в ряде случаев формат ГЧП не внедряется в России именно по причине его «ценового преимущества», скажем так. Поскольку те, кто привык жить в непрозрачной среде оценок и расчетов государственных финансов, конечно, публично обеими руками проголосуют за ГЧП, а на практике будут всячески тормозить такие проекты.

К сожалению, везде в мире деньги проходят и «на столе», и «под столом». Причем когда 3 млн проходит «на столе», а 50 тыс. — «под столом», это довольно распространенный вариант. Но как сделать схему, которую порой предлагают чиновники и в которой «сверху» проходит всего 50 тыс., а 3 млн проходило бы «под столом», лично я не представляю. Хотя именно второй вариант — это часто российская специфика, которая изуродовала буквально всю среду взаимоотношений бизнеса и государства. Она пропорционально безумна и уничтожает всякую возможность качественной реализации проектов. Именно из-за такой неэффективности бюджетных расходов ВВП России растет медленно, а если взять показатели инфляции, то фактически совсем не растет.

ГЧП — один из инструментов борьбы с подобными вещами. И реальным тормозом для внедрения механизмов ГЧП являются именно тихие сторонники коррупционно-воровских схем, что бы они ни заявляли публично.

Во внедрении системы государственно-частного партнерства заинтересованы и страна, и бизнес. По большому счету высший эшелон российского чиновничества тоже в этом заинтересован, потому что та макроэкономическая ситуация, которая существует сегодня, подает им тревожные сигналы. И они готовы помогать тем, кто борется за прозрачность. Готовы содействовать созданию параллельной системы реализации проектов (за которые несет ответственность власть), которая по законам конкурентной борьбы вытеснит менее эффективную модель.

Поэтому всех, кто хочет долго жить и работать в России (а не нахапать, потому что все равно выгонят), приглашаем в союзники.

— Каким образом можно примкнуть? И какие проекты Вы сейчас реализуете?

— Мы уже работаем с предпринимателями. Один из сложнейших вопросов — земля, которую надо выделять под строительство социальных объектов. Мы предложили тем предпринимателям, у которых есть земля, внести эти участки в проекты государственно-частного парт­нерства.

Таким способом мы сейчас решаем вопросы реализации на принципах ГЧП проекта «Храм искусств» — проекта создания культурно-образовательного центра в Сергиевом Посаде Московской области. Следует знать, что такие проекты становятся экономически эффективными благодаря дополнительному туристическому интересу к ним. Мы как раз учитываем, помимо всего прочего, что 2014 г. будет юбилейным для преподобного Сергия Радонежского. Так что рассчитываем, что этот проект станет окупаемым, хотя его стоимость высока.

Есть аналогичное предложение по использованию механизма ГЧП в Ивановской области, где уже начато строительство спортивного комплекса. Мы предлагаем поменять подход к проекту и сделать его кластерным.

Если говорить о том, как примкнуть, то при Международной «Гильдии финансистов» мы предполагаем создать соответствующий фонд — своеобразную корпорацию развития. Если он будет создан, то начнем думать о способах выхода с конкретными предложениями к сообществу предпринимателей, причем не только российских. Ведь корпорацию развития не обязательно должен создавать субъект Федерации или муниципалитет, ее можно сделать самим. И уже после этого обратиться к государству с позиции потенциального партнера и использовать рыночные механизмы привлечения средств для эффективного решения проблем социума. А сегодня, когда в России деньги гораздо дороже, чем за рубежом, можно и нужно применять тот подход, который в советские времена назывался использованием международного разделения труда.

  • Рейтинг
  • 0
Оставить комментарий
Добавить комментарий анонимно, введите имя:

Введите код с картинки:
Добавить комментарий как авторизованный посетитель: Войти в систему

Содержание (развернуть содержание)
«Создание внутреннегоинвестора — масштабная и комплексная задача»
От государства — гарантии, от бизнеса — эффективность
Глобальные возможности локальных рынков: инфраструктура и регулирование
Центральный депозитарий Эстонии: внедрение инновационных решений
Особенностипостроения Центрального депозитария в Индии
Инфраструктура фондового рынка Украины: состояние и вызовы
Регулированиефондового рынка: обзор основныхизменений в российском законодательстве
Участники АЦДЕ:Частное акционерное общество «Всеукраинский депозитарий ценных бумаг» и Национальный депозитарий Украины
От деривативовк рискам
Новые стратегии построения финансовой архитектуры МФЦ
Новации на финансовых рынках: регулирование, инфраструктура, инструменты, технологии
События международной инфраструктуры

  • Статьи в открытом доступе
  • Статьи доступны на платной основе
Актуальные темы    
 Сергей Хестанов
Девальвация — горькое лекарство
Оптимальный курс национальной валюты четко связан со структурой экономики и приоритетами денежно-кредитной политики. Для нынешней российской экономики наиболее логичным (и реалистичным) решением бюджетных проблем является девальвация рубля.
Александр Баранов
Управление рисками НПФов с учетом новых требований Банка России
В III кв. 2016 г. вступили в силу новые требования Банка России по организации системы управления рисками негосударственных пенсионных фондов.
Варвара Артюшенко
Вместе мы — сила
Закон синергии гласит: «Целое больше, нежели сумма отдельных частей».
Сергей Майоров
Применение blockchain для развития биржевых технологий и сервисов
Распространение технологий blockchain и распределенного реестра за первоначальные пределы рынка криптовалют — одна из наиболее дискутируемых тем в современной финансовой индустрии.
Все публикации →
  • Rambler's Top100